La institucionalidad social en el mercosur.
El significado de la coordinación y la armonización en la red mercociudades

Es tiempo de repensar  el MERCOSUR. Este pedazo de América Latina, cuyos orígenes, ya son conocidos, actualmente  reclama una nueva configuración, una nueva forma de emprenderlo, o quizás, simplemente, un retorno a sus propias bases. Por ello, en esta propuesta se plantea como punto de partida una Integración e Institucionalidad social  que consolide un proceso de creación de un espacio económico, político y social por la vía de la interpenetración estructural, voluntaria y solidaria de los Estados parte, a la par que sean recuperados los intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo y cuyos mecanismos e instrumentos quedan definidos en el Tratado que le da origen. Se trata de  hacer visible  un esquema que lo  aleje de los modelos cuyos resultados pueden cuestionarse con base en  una línea de investigación que intenta demostrar  un  Mercosur  en el que es viable un camino ascendente  y distinto de   sus vicisitudes y crisis recurrentes, capaz de asumir   otras decisiones y otras dinámicas.

Para  esta  ponencia  nos hemos valido de investigaciones en marcha y  de  antecedentes, que en  este caso surgen en el Instituto de Integración Latinoamericana de  la Universidad Nacional de La Plata, hacia el año 1986. Los trabajos a los que aludimos   ya planteaban una visión crítica a los modelos predominantes y desde esa perspectiva se optaba por un paradigma multidimensional que contemplaba a la Integración Social como objeto de estudio. Esta categoría se asumía con una definición diferente a aquélla que  la interpretaba como un hecho dado, en el sentido de poseer  una misma lengua, religión, historia.  Por el contrario, se introdujeron  otras visiones, cuya inspiración se debió al sociólogo rioplatense  Alfredo Errandonea, precursor en cuanto a  pensar, primero lo que podía significar  la  integración social  de América Latina, desviándose de lo predominante en   el modelo ALALC/ALADI,  y luego, entender  “lo social”   desde dimensiones analíticas diferentes a las posiciones convencionales. Esta concepción fue constatada empíricamente  en quienes se encontraban relacionados con el contexto organizacional, midiendo el alcance de  una estrategia de integración mediante   la fuerza  de la  Densidad  Interaccional, el sentido de la Pertenencia, la Participación para sumar actores,  Cooperación y Conflicto para los acuerdos entre organizacionales gubernamentales y  la Estabilidad de las instituciones y de sus políticas [1]. Estos  referentes  pusieron en cuestión la baja  y hasta  nula capacidad de decididores políticos, administradores gubernamentales y otros, para pensar un proceso de integración que no fuera considerado  sólo en términos comerciales.

Esta línea argumental se profundizó en la Gestión de  las Políticas Sociales en el Mercosur,[2]  investigación que procuró identificar el interés  por  estrategias conjuntas  entre las áreas  de gobierno relacionadas dichas políticas Los resultados no fueron mejores de los anteriores. Seguía siendo débil la posición de  pensar en términos de interacción  y  mucho menos de rediseño de   acciones en instituciones interdependientes. Estas conclusiones permitieron el acercamiento a  nuevas hipótesis y, también, a sucesos que, según  se iban presentando,  propiciaba insertar   otras unidades   de análisis al debate. Tal el caso  de  las nuevas dinámicas regionales y  subregionales  para   “verlas”, en un mismo espacio, bajo la connotación social.

Ello permitió vincularse con  lo que ya comenzaba a tomar forma  y precisión geográfica y económica:  el “eje de desarrollo”.  Es decir, la ruta de mayor prosperidad entre Sao Paulo y La Plata- Gran La Plata- en donde, por ejemplo, el PBI era  casi el mismo para toda la región y el mayor  aporte lo tenía Sao Paulo, lo cual llevado a cifras actuales, parece que  nada ha  cambiado. El foco de observación se centró en  los principales  centros urbanos ubicados  dentro y fuera del eje, a fin de distinguir  sus diferencias socio económicas  para producir un índice que destacara el  mayor y menor desarrollo de las mismas.   De la ponderación obtenida, y con la relatividad de los indicadores utilizados, se pudo establecer la existencia de  ciudades con más crecimiento fuera del eje y otras, observadas como de mayor pujanza, que atravesaban síntomas extremos de precarización, a pesar de encontrarse en el contexto de más potencialidad.

 No obstante ambos subconjuntos daban lugar a una matriz subregional que   “unía”  el mismo déficit y hacía viable  una estrategia de políticas conjuntas focalizadas en estos núcleos espaciales.

Este diagnóstico dio lugar a centrar la mirada  en la Red Mercociudades. Desde esa posición se  toma como criterio analítico a   la coordinación, (“las partes de un sistema trabajan juntas más eficientemente y  fluidamente en un proceso interorganizacional”), de  las acciones sociales que son   ejecutadas por el  gobierno municipal, provincial y nacional respectivamente. Los datos obtenidos, confirman  las disociaciones  en la escala decisional e instrumental.  Así,  el gobierno  nacional aparece interviniendo en el  plano local separado del provincial y,  por su parte, los municipios recrean  alternativas hacia un modelo  de “supramunicipalidad” -figura que es reconocida  como una gestión de larga data, inherente a la composición  de sus gobiernos y a su influencia en la territorialización de la nación-. La experiencia  sirvió  como argumento para incorporar  la  armonización, “un proceso voluntario de cooperación entre partes”, proceso que conlleva una relación que no se separa de la coordinación sino que la profundiza  sin  requerir la presencia de un coordinador.

Coordinación y Armonización se hacen  visibles en el nucleamiento que los municipios emprenden desde 1995, con la creación de la Red Mercociudades[3], los   cuales se  involucran activamente  en  el espacio regional, sin la mediación de escalas jerárquicas, formalizando alianzas que buscan  respuestas a intereses comunes. Pero, sobre todo, la coordinación no es un ejercicio de  compatibilidad, como puede ser inferido, la coordinación es la integración de decisiones  y acciones de gobierno dentro de una sola visión de conjunto. Como dice Leonardo Garnier  (ILPES, 2002) se trata de coordinar con sentido estratégico, para avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto, y no solo de las parcelas sectoriales o institucionales. Como estrategia, significa que se tendrán en cuenta un conjunto de aspectos que coadyuvan a sostener aquella. Es el caso de fijar prioridades y  responsabilidades  tanto políticas, como financieras y operativas. Cuando no se establecen prioridades y las responsabilidades no quedan establecidas, la coordinación no es viable y el resultado  la inevitable posición inercial y rutinaria.

  Desde ese punto de vista se interpreta a la Red Mercociudades en tanto poseer condiciones de coordinación y adquirir una figura geográfico-espacial que se particulariza por  una transversalidad compleja.  Se plasma la hipótesis que la red puede encontrar condiciones  para  atravesar una concepción geopolítica del MERCOSUR ( en tanto su despliegue por la ruta inclusiva de mayor desarrollo), que se contrapone  a un vasto territorio que se encuentra ajeno a  las decisiones centralizadas y encuentra en el espacio local la convergencia de  nuevos impulsos sociopolíticos. Asimismo,  el modelo de complejidad se relaciona con la concepción de un pliegue socio-espacial, por la ausencia de linealidad y rigidez en su extensión. Tal complejidad es  provocada por la generación de vínculos espontáneos  entre municipios de distintos países del MERCOSUR  y se materializa en un paisaje  desdibujado, que al decir de Manuel Castells, es una de las “ nuevas formas” que se adquieren cuando se establecen las redes..

El problema objeto de estudio, configurado por    “ la falta de inserción e integración de Políticas Sociales, con sentido de acción estratégica, profundiza los efectos de la crisis económica haciendo que su ausencia en la agenda incremente las  desigualdades sociales, las asimetrías económico- políticas y  favorezca la aparición de fisuras en el proceso democrático”,  favoreció las condiciones para la valoración político- jurídico de las  políticas sociales en el contexto regional comparando los marcos regulatorios,  en los se inscriben las mismas, a fin de que se pueda  dar cuenta de construcciones conjuntas y continuidad de sus acciones. En tal sentido es relevante  la Ley de Asistencia Social (1993)  de Brasil  como centro de gravitación para la comparación  con la Argentina. ([4])

Esta postura se basa en que las estrategias institucionales dan solidez a la propuesta de políticas coordinadas y armonizadas contribuyendo a   hacer sustanciales  los procesos de integración. Tenerlo en cuenta, contribuirá  a  la formación de una agenda que instale la  Institucionalidad Social concediendo la práctica social como epicentro de tal  institucionalidad   y  a la Red Mercociudades el impulso sinérgico de la misma.

Sabido que esta última  es desconocida o poco relevante por  las estructuras que pueden articular decisiones de mayor alcance. Sin embargo, en  esta ponencia se la defiende como el espacio de transversalidad  y, también, como alternativa para una revisión  conceptual del  espacio regional-subregional.

La persistencia sobre este particular  se funda en que su fortalecimiento puede dar forma a una composición regional  que  desestructure paradigmas vigentes y permita  la salida del estado de retraso y deterioro de la región. En ese sentido más que nunca el  “ Novo Pacto Social”  que  reclamara Helio Jaguaribe, hace más de diez años, adquiere vigencia:: “asegurar el pleno empleo; facilitar el crédito y elevar la producción mínima de alimentos; elevar el nivel de educación, universalizando la educación básica y generando redes de escuelas de promoción y educación; ampliar los servicios sociales, fundamentalmente en vivienda, salud, previsión y asistencia social”.[5]   Estos propósitos valen para apuntalar  la institucionalidad social  pretendida lo que  no significa desatender el contexto. Ciertamente, nada exime observar las contradicciones y convergencias. Brasil, no cabe duda, fuertemente descentralizado, hace posible, por ejemplo, la LOAS, como una manera de mostrar  u ofrecer una estrategia regulatoria en sus Políticas Sociales, especialmente aquéllas que asisten a los más necesitados y combaten la pobreza. Asimismo se  contribuye a dar  impulso a las gestiones locales y a incorporarlas  al proceso, debido también a la ponderación que se le asigna a  la descentralización municipal, lo cual queda demostrado en  la plena  aplicación del proyecto de regionalización  establecido en la Constitución Nacional Federal (Art.43).

No se desconoce  su posición en las relaciones internacionales que, como ha sido manifiesto,  se contrapone por su preferencia centralizadora en el contexto regional.. Además, sus avances  en el campo científico tecnológico, la consolidación del sistema de posgrado y la incorporación de éste y de la Universidad en su conjunto, en una clara voluntad política,  no sólo lo deja  al arbitrio de  instituciones como el Capes, sino que trasciende esas instancias para encontrarse, por ejemplo, con  un organismo como “Mercosur  nas Universidades” (creado en  Belo Horizonte en 1997). Además, el consagrado portuñol  opera como factor de intercambio y cruce de fronteras  con mayor firmeza que los que se puedan dar entre  espacios  estructurados y organizados.  Ese hábito establece un lazo que llega al ciudadano común quien se agrega activamente al paisaje.

La Argentina, en el plano institucional es centralizadora y, en la negociación integracionista, también disputa el espacio con Brasil. Su capacidad de gestión  interna tiene aún que saldar deudas en lo que hace a su liderazgo, coherencia interna e indefinición de  las políticas públicas.

En ambos países, sin perder de vista a los otros dos socios plenos, sus estrategias gubernamentales los debería conducir a una condición  en la que si bien  los gobiernos deben comportarse  como individualidades, ello no impide que consoliden  sistemas coordinados, con base en la mejor información y en objetivos bien definidos. En el contexto internacional, ese diseño redunda  en funciones inevitables para la consolidación de un bloque  socio- regional sostenido en: comunicación y consulta, decisiones compartidas y solución de conflictos. Se desafía a emprender, como la UE

 ( no sin advertir las demandas, que hoy mismo, le hacen sus ciudadanos), la configuración del método abierto de  coordinación[6]  el cual  procura fomentar la cooperación, las buenas prácticas y acordar objetivos y orientaciones comunes. Se basa en una evaluación sistemática de los progresos  en la materialización de los objetivos que permite comparar y aprender, incluso, de la experiencia ajena. Una meta semejante reclama, sin lugar a dudas, al Órgano Mercosur para que  actúe  decididamente en la coordinación.

Los intentos de nuevas interdependencias, en la búsqueda de respuestas oportunas, adecuadas y satisfactorias para una reversión de la convivencia, pueden  tener en  las sinergias locales la alternativa de una nueva institucionalidad; pero no es tan solo eso lo que  cambiará el rumbo del Mercosur. Son estos actores, y son otros. Son nuevas decisiones hacia la búsqueda de un nuevo pacto.

Si  se tratara de reseñar  el legado de  los diez años del Mercosur, algo es indiscutible a su favor: la  defensa  y el cuidado sostenido a las democracias de los países partes como así también, la  capacidad de  sobrevivencia a las crisis más profundas que han atravesado.  Así también el  mismo legado   reclama: Igualdad, Empleo, Seguridad y Asistencia Social; Moralidad, Ética; Medio Ambiente, eliminación de las barreras de la Xenofobia. En suma nuevos valores que den lugar a las personas a vivir mejor, valorarlas por lo que son, a permitirles consustanciarse con las instituciones y a estas últimas a producir transformaciones en beneficio de los que están obligados a servir.

El cambio de  un modelo tradicional a una nueva alternativa lo otorgará la construcción de una agenda “inteligente” al decir de Leonardo Schvartein, [7]   que contemple cambios en las instituciones y sus miembros en las siguientes categorías:

Fuente: Schvartein,L op.cit

Finalmente, para  avanzar hacia un MERCOSUR transformado, es preciso que se garantice  un proceso que asegure, para seguir a Amartya Sen, oportunidades sociales a las que toda sociedad tiene derecho, porque ello incide en la libertad de vivir mejor y da base para confiar. Las crisis deberán tomarse como oportunidades  por lo que una institucionalidad social  debe

Ø       Hacer  esfuerzos por la construcción de una red de intereses compartidos. Son las Redes Sociales  tramas de protección para evitar la profundización de las brechas sociales.

Ø       Garantizar a los actores sociales que asuman la interacción, no solo intercalando de igual a igual, sino preparándose para el trabajo conjunto y de superación de controversias entre desiguales.

Ø       Concebir un alerta metodológico sobre las innovaciones institucionales de la misma forma que el análisis de los impactos de las estrategias instrumentadas.

Ø       Fortalecer la preparación de los ciudadanos y todos los que se encuentran involucrados  en la relevancia de una nueva geopolítica con sentido estratégico y recreación de las identidades culturales.

Ø       Destacar el rol constructor de la democracia con sentido social.

Gloria Edel Mendicoa. Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora Instituto Gino Germani y Ubacyt. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Secretaria de Investigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la  Universidad Nacional de La Matanza. Integrante del Banco Nacional de Evaluadores. Autora de diversos libros y ensayos relacionados con Políticas Sociales e instrumentación de las mismas.