La Ordenanza 4662/2022 en su artículo 160 establecía como hecho imponible la “Explotación de Canteras y Extracción de arena, cascajo, pedregullo, arcilla y demás minerales” del suelo o subsuelo, dentro de la jurisdicción del Partido y que la base imponible a fin de pagar el canon respectivo se fijó sobre el peso (tonelada)de material extraído (art. 162).
En diciembre del 2022 se dictaó la Ordenanza 4795/2022 para el año 2023, que en su artículo 162 modifica la base imponible del Derecho de Explotación de Canteras, estableciendo que estará dada por las toneladas del material extraído (…) los valores se fijarán sobre la equiparación del material extraído y necesario para la elaboración de una (1) tonelada del producto. El valor que se perciba por la extracción de cada tonelada de material para la elaboración de cemento y cal, tendrá una incidencia equivalente al tres por ciento (3%) del precio de venta en fabrica del cemento o cal hidratada (…) sin considerar el Impuesto al Valor Agregado.
La empresa “Marengo S.A”, cuya actividad comercial es la explotación de canteras, interpuso ante el Juzgado Federal Nro 2 de Azul, Secretaría Nro 1, una acción declarativa en los términos del art. 322 del CPCCN contra la Municipalidad de Azul, por entender que la Ordenanza Fiscal Nro. 4795, vigente para el año 2023 y su concordante de la Ordenanza Impositiva, que en sus artículos 160 y siguientes regula el denominado “Derecho de Explotación de Canteras, Extracción de arena, cascajo, pedregullo, sal y demás minerales”, se halla en contradicción con el artículo 9 de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.548) y viola la Constitución Nacional en sus artículos 17,28, 31,33 y 75 inc.2, 13.
Afirmó la empresa, que las modificaciones introducidas en la nueva Ordenanza, al variar la forma de calcular el derecho en cuestión y pretender percibir por la gabela el 3% del valor de venta del producto extraídolo, la asimiló a un impuesto nacional coparticipado. Que así creó una suerte de “I.V.A. municipal” sin sustento legal para su existencia pues viola normas de jerarquía superior y la Constitución Nacional.
El juez comparó los puntos esenciales de las Ordenanzas involucradas en el tema y concluyó en que la liquidación del tributo se lleva a cabo sobre la declaración jurada de los valores o precios de venta de todo lo producido el mes anterior con lo cual guarda sustancial analogía con el I.V.A pues utiliza los mismos hechos y base para la imposición.
La Municipalidad de Azul, en cambio, sostuvo que ambos tributos son distintos pues la base imponible del IVA es la facturación de la empresa y su alícuota es del 21%, mientras que la base imponible del tributo municipal es la cantidad de toneladas de producto extraído y la alícuota es del 3% del valor de la tonelada mineral extraída. Concluyó en que la Ordenanza 4795 no afecta la Ley de Coparticipación Federal.
El Juez de la Primera Instancia luego de tramitar el expediente Nro. 6695/2023, caratulado: “Marengo Sociedad Anónima Industrial y Comercial c/ Municipalidad de Azul s/ acción mere declativa de derecho” dictó sentencia, hizo lugar a la demanda y declaró inconstitucional la Ordenanza Fiscal Nro. 4795/22 privándola de su validez. Comparó los puntos esenciales de las Ordenanzas involucradas en el tema y concluyó en que la liquidación del tributo se lleva a cabo sobre la declaración jurada de los valores o precios de venta de todo lo producido el mes anterior con lo cual guarda sustancial analogía con el I.V.A pues utiliza los mismos hechos y base para la imposición. De allí el Juez interpretó que aparece como un verdadero impuesto municipal y contradice el artículo 9 de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.548), así como varios artículos de la Constitucion Nacional.
Dejó a salvo que, aún cuando el reclamo se hizo en el marco de una acción declarativa (art 322 CPCCN), es admisible la declaración de inconstitucionalidad porque se trató de una medida destinada a tutelar un interés jurídico concreto y no meramente especulativa o consultiva.
Eduardo P. Jiménez y Alejandro O. Tazza Magistrados de la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, Alzada de esa jurisdicción, confirmaron la sentencia en todas sus partes. (Vale aclarar que a la fecha de esta nota no consta en el sistema que el fallo de Cámara dictado el 29/082025 se encuentre consentido y firme)
El primer voto fue de Jiménez quien en varios temas hizo referencia a la obra de su autoría “Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Ediar, Bs.As. 2000. El Dr. Tazza, por compartir los fundamentos, se adhirió a la solución propuesta por el Magistrado preopinante.
Se examinó la controversia desde distintas áreas. Primero se trató el marco institucional, enfatizando que uno de los límites a la autonomía municipal – que la provincia de Buenos Aires aún no reconoce – está dado por la Ley de Coparticipación Federal (Ley 23.548 a la cual se adhirió la provincia por Ley 11.244).
En segundo término se incursionó en el tema central, explicando que la analogía entre impuestos locales y nacionales, entre otras hipótesis, se produce cuando a pesar de un diferente definición de los hechos imponibles, la adopción de bases de medición resultan sustancialmente iguales. Es decir, siempre que exista coincidencia sustancial total o parcial de hechos imponibles o bases de medición (citaron en este punto al autor Rodolfo R. Spisso).
Trasladando el concepto de “analogía” a los tributos en conflicto, el Tribunal de Alzada observó que si bien el hecho imponible del “Derecho de Explotación de Canterias” y del IVA no son idénticos, sí hay una marcada similitud entre la base imponible de ambos tributos, pues el monto a recaudar depende en ambos casos del valor de venta de los materiales.
Por otra parte –agregó el Juez que voto en primer término- esta nueva forma de cálculo prevista en la Ordenanza 4795/2022, genera un perjuicio tanto para la empresa demandante como para la Provincia. El Municipio de Azul estaría recibiendo fondos proveniente de dos tributos distintos originados en un mismo hecho generador al recaudar de forma directa por medio de esta tasa y de forma indirecta al percibir lo que le correspondiere del impuesto coparticipado, tal ocurre con el I.V.A. El contribuyente con esta nueva modalidad, debería ingresar un importe muy superior al previsto en la anterior Ordenanza Nro. 4662/2022.
Plantea la sentencia ¿en qué casos podría considerarse que no fue violado el artículo 9 de la Ley de Coparticipación? Y se entendió que ello ocurriría cuando la tasa se funda en un servicio efectivamente prestado e individualizado el contribuyente.
Se trajo a colación el principio de finalidad en tanto exige que todo tributo debe atender a la consecución del interés general y no enriquecer sin más las arcas del Estado. En el caso del impuesto debe generarse un beneficio colectivo y en las tasas, beneficiarse el contribuyente como contraprestación de la exigencia tributaria municipal que debe equivaler al costo del servicio prestado.
En el fallo de alzada se recordó el test de constitucionalidad que la Corte Suprema de Justicia de la Naciónmantiene vigente y lo reitera cuando de tasas y contribuciones se trata: a) identificar claramente el servicio que presta o prestará el Estado, b) el fisco municipal es quien debe probar que la tasa sea concreta, efectiva e individualizada, c) el destinatario de la tasa y contribuyente debe estar individualizado.
En el caso de las tasas retributivas de servicios la contraprestación concreta es la clave del sistema de distribución de competencias tributarias entre distintas jurisdicciones, ya que permite a las municipalidades gravar a los contribuyentes sin violar la Constitución Nacional.
En “Marengo c/ Municipalidad de Azul” el Tribunal no encontró acreditados estos requisitos mínimos, pues 1) no fue individualizado un servicio como contraprestación por el cobro de la tasa 2) el Municipio no intentó demostrar que presta un efectivo servicio por el Derecho a Explotación de Canteras.
Desde otro ángulo se trajo a colación el principio de finalidad en tanto exige que todo tributo debe atender a la consecución del interés general y no enriquecer sin más las arcas del Estado. En el caso del impuesto debe generarse un beneficio colectivo y en las tasas, beneficiarse el contribuyente como contraprestación de la exigencia tributaria municipal que debe equivaler al costo del servicio prestado.
Por estos argumentos los sentenciantes interpretaron estar ante un supuesto de doble imposición que contraría la Ley 23.548 y se confirmó la inconstitucionalidad declarada en la 1ra Instancia del “Derecho a Explotación de Canteras, Extracción de Arena, casacajo, pedregullo, sal y demás minerales” establecido por el art. 160 y ss de la Ordenanza 4795/2022, sancionada para el año 2023.
Reflexiones Finales:
Los municipios son la primer línea de reclamos vecinales. Su rol actual se extiende mucho más allá de los tradicionales servicios de barrido y limpieza urbana. Atender la obra pública, salud, educación, servicios públicos directos o por terceros, transporte, impulso de la economía local, medio ambiente. Estimular y apoyar la participación comunitaria, hacerse cargo de la integración social y comunitaria atendiendo grupos sociales y etarios (niñez, juventud, tercera edad, discapacidad, etc.); organización de actividades deportivas. y de recreación.
Tampoco puede desconocerse que la percepción del porcentaje de los impuestos nacionales y provinciales, por lo general, no llega en los tiempos oportunos. De allí es entendible que los municipios busquen contínuamente nuevas formas de financiar sus gastos, cada vez mayores. No obstante es preferible buscar formas de mantener actualizados los tributos existentes, según índices oficiales de inflación, antes que generar nuevos gravámenes pues, en definitiva, solamente aporta confusiones a los contribuyentes, cuestionamientos judiciales y termina perjudicando la percepción de los tributos municipales.