El mercosur y su funcionalidad jurídico ? institucional.
Una matriz jurídico?institucional alternativa

1.����� Problem�tica abordada

�La profundizaci�n de la estructura org�nica del MERCOSUR es un factor clave para consolidar y vigorizar el proceso de integraci�n regional. Dicha profundizaci�n pasa por una necesidad imperiosa deA?? reforzar la legitimidad democr�tica en el funcionamiento institucional del Mercosur [1] �. As� lo han expresado el Consejo Mercado Com�n y la Comisi�n Parlamentaria Conjunta en reciente acuerdo.

Es que si el MERCOSUR avanza hacia un grado m�s profundo de integraci�n, su estructura jur�dica y los instrumentos que paulatinamente se adopten deber�n garantizar eficazmente el alcance de su objetivo formal -Mercado Com�n [2] -. Sin embargo, este grado de integraci�n requiere una estructura jur�dico�institucional que a�n no se ha alcanzado (Gajate, 2000) [3] y que desde diversos sectores se reclama.

El marco dentro del cual se impulsa el mencionado avance es el de �los principios e instituciones democr�ticos� (Cumbre del MERCOSUR, 2000) [4] . Pese a los reclamos sectoriales, no se ha avanzado en la creaci�n de institucionA??es que posibiliten la plena participaci�n de los actores, protagonistas del proceso [5] . Parece inevitable que, si se pretende avanzar hacia un grado de mayor profundidad, su funcionalidad jur�dico-institucional deber�a garantizar este crucial aspecto.

El trabajo de investigaci�n que se presenta se ha orientado a demostrar la insuficiencia de la estructura jur�dico�institucional, de un proceso de integraci�n que intenta profundizarse y plantear alternativas en torno a dotarlo de una m�s eficiente funcionalidad que asegure una mayor seguridad jur�dica y la participaci�n de los actores.

Ante las mencionadas aseveraciones hemos de postular que sin la creaci�n de una estructura jur�dico�institucional basada en instituciones supranacionales que propone el Derecho de la Integraci�n, no se alcanzar� la plena seguridad jur�dica ni la participaci�n democr�tica de sus protagonistas.

����������� Por tanto y entendiendo que la profundizaci�n del proceso de integraci�n y su legitimaci�n se relacionan con la funcionalidad jur�dico�institucional, se proponen alternativas para el redise�o de una matriz jur�dica.

2.����� Identificaci�n de insuficiencias en la estructura �rganico � funcional del MERCOSUR

El proceso de identificaci�n de las insuficiencias org�nico � funcionales del MERCOSUR se ha efectuado, como ya se adelantara, en un an�lisis exhaustivo de contenido de la normativa y documentaci�n emanada y de las declaraciones de funcionarios y actores de este proceso de integraci�n. Dicho estudio excede largamente en su extensi�n a las limitaciones formales de la presente ponencia. Raz�n por la cual s�lo se presentan conclusiones y se pone a disposici�n de las autoridades del Congreso, para su consulta, si se considerase necesario.

2.1.������������ Insuficiencia de represenA??tatividad

El contexto en el cual se analizan los denominados �d�ficits� del proceso integrativo es el de un Estado con peculiares caracter�sticas en el que la amplitud de su �mbito espacial y humano, la divisi�n del trabajo, la especialidad en las funciones y la creciente complejidad de su actividad hicieron necesaria la forma representativa (Fayt, 1962:347) [6] . Sin embargo, se asiste hoy a una desnaturalizaci�n del concepto de representatividad.

Este fen�meno es lo que Georges Burdeau (1960:49) [7] denomina �estallido del concepto de democracia�. El ajuste de las estructuras jur�dicas a los nuevos contenidos del concepto de democracia en el mundo contempor�neo es el �problema pol�tico m�s importante de nuestro tiempo� (Duverger, 1962:26) [8] . Con relaci�n a los pa�ses que atraviesan una� consolidaci�n de sus democracias, se ha afirmado que existen procesos de construcci�n democr�tica caracterizados por la reforma o extensi�nA?? de instituciones y mecanismos (Garret�n, 1991:58) [9] .

Por todo lo dicho entendemos que el planteo sobre la representatividad de los �rganos del MERCOSUR no escapa al marco anal�tico presentado. Analizando en su conformaci�n actual, los distintos niveles de actuaci�n de los actores -nacional y� subregional-� y el rol que asumen los negociadores y formuladores de pol�ticas, Grandi distingue tres c�rculos de influencias: en el primero ubica a las dirigencias gubernamentales, las tecno�burocracias ministeriales y los grupos empresariales. Define as� campos de actuaci�n: el de los primeros actores se encuentra en las cumbres presidenciales y en la dirigencia de los �rganos y el de los segundos en los Sub Grupos de Trabajo del GMC, en las comisiones y comit�s ad hoc y en los comit�s t�cnicos de la Comisi�n de Comercio. En un segundo c�rculo de influencia ubica a los Parlamentos, los partidos pol�ticos, los sindicatos y las asociaciones de Pymes. Finalmente, en un tercero se encontrar�an las organizaciones sociales: ONGS �ambientalistas, ecologistas, defensa del ciudadano, etc.-; las Fuerzas Armadas, las Universidades, las �lites culturales y los colegios profesionales.

Del an�lisis comparativo de la estructura institucional del MERCOSUR y de los c�rculos de influencia se�alados, se inA??fiere que dicha estructura s�lo posibilita la participaci�n de los integrantes del primer c�rculo, sin la posibilidad de interactuar a nivel nacional con los otros grupos definidos, condicionando la actuaci�n de los diferentes actores.

Un estudio realizado por cuatro Institutos de Estudios Sociales [10] de los pa�ses miembros concluye en que tal como est� concebido este esquema de integraci�n no otorgar� mayor participaci�n en el proceso a la sociedad civil y no dar� lugar a una mayor actuaci�n de los particulares. Su respuesta final en torno a la pregunta acerca de si las nuevas estructuras est�n efectivamente ayudando a crear nuevas instancias de participaci�n ciudadana, es negativa. En este estudio se se�alan tres grandes d�ficits en el proceso: de participaci�n, social y democr�tico en todo el esquema. Al respecto es importante se�alar que dichos d�ficits ya hab�an sido se�alados en investigaciones previas, efectuadas en 1995 y 2000, por el equipo de investigaci�n del Instituto de Integraci�n Latinoamericana.

Si se toma el concepto de actores en un sentido amplio, es posibleA?? identificar algunos -tanto p�blicos como privados- que ven afectada su representatividad en la actual estructura institucional:

Fuente: elaboraci�n propia.

En la encuesta llevada a cabo por el equipo de investigadores del Instituto de Integraci�n Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata durante el a�o 2.002, se obtuvieron significativos resultados que corroboraran las afirmaciones precedentes.

Las organizaciones consultadas manifestaron mayoritariamente que no interviene en las negociaciones -63% del total-. S�lo el 30% lo hace. Su participaci�n, prioritariamente, es a trav�s de los Sub Grupos de Trabajo del Consejo Mercado Com�n, aunque las cooperativas no participan en �stos organismos. En segundo lugar, se ubican las Reuniones y Comisiones a nivel nacional, en las que prioritariamente participan las cooperativas. Estos resultados demuestran una participaci�n diferenciada en las estructuras vinculadas al proceso, poniendo al descubierto su d�ficit tanto en este sentido espec�fico, como en el democr�tico general conforme a lo descripto hasta aqu�.

2. 2. Deficiencia en cuanto a seguridad jur�dica

Para los actores resulta una cuesti�n fundamental, no s�lo para la toma de decisiones de inversi�n sino tambi�n para la fuerza competitiva de la subregi�n, considerada en su globalidad [11] . En relaci�n con ello, la evidencia emp�rica de la encuesta referenciada precedentemente revela que la seguridad jur�dica es considerada como el factor que incide con mayor fuerza condicionante en los flujos de inversi�n -42% del total de los encuestados-. El 56% de los empresarios, el 24% de los sindicalistas y el 55% de las cooperativas as� lo indicaron.

Por esta importancia asignada y por su relevancia jur�dica cabe su precisi�n conceptual: �la seguridad jur�dica aparece �ntimamente relacionada con la previsibilidad de las decisiones jurisdiccionales pudiendo ser �stas los puntos finales de cualquier controversia. Implica, entonces, conocer el comportamiento que siguen los jueces en la toma de sus decisiones y, en particular, las pautas empleadas en la interpretaci�n de las normas aplicables� [12] . Esta definici�n conduce direcA??tamente hacia el m�todo de interpretaci�n que se utiliza en la aplicaci�n de normas en el MERCOSUR. Esta cuesti�n est� lejos de ser resuelta de modo satisfactorio en su actual realidad jur�dica [13] .

En el devenir de los procesos integrativos suelen suscitarse conflictos de variada naturaleza y se convierten en un supuesto de hecho y de derecho de insoslayable consideraci�n. Se ha definido al conflicto como toda situaci�n planteada por la reclamaci�n de uno o varios Estados participantes de un esquema de integraci�n o cooperaci�n co�mercial, por entender que el comportamiento de otro u otros Estados aten�a o anula el efecto previsto por las normas de liberaci�n del comercio en rela�ci�n a la circulaci�n de mercanc�as o circulaci�n de otros factores (Pe�a, 1973) [14] . Sin embargo, entendemos que el concepto es m�s amplio ya que el conflicto puede provenir de la naturaleza de los objetivos que se persigan, de los mecanismos de liberaliza�ci�n comercial, de la estructura jur�dica e institucional, de los cambios en el contexto pol�tico y econ�mico, o de las caracter�sticas de los in�tereses en juego [15] . Si se atiende la interacci�n de los actores, el universo de conflictos se ampl�a por las divergencias que pudieren A??surgir entre: Estados Parte; Estados Parte y un �rgano; Estados Parte y particulares; Particulares de diferentes Estados Parte; Particulares y un �rgano; y entre �rganos.

El plexo normativo constituido por el Protocolo de Asunci�n, el Protocolo de Brasilia, el Protocolo de Ouro Preto y el Protocolo de Olivos determina un sistema arbitral de Soluci�n de Controversias a partir de laudos emitidos por tribunales Ad Hoc. En su marco se han dado respuestas a nueve conflictos. La evaluaci�n que del mismo surge ha suscitado opiniones contradictorias en cuanto a la interpretaci�n uniforme del derecho de la integraci�n. Dichos laudos no crean doctrina vinculante para los sucesivos �rbitros, generando de este modo la posibilidad de pronunciamientos jur�dicos contradictorios.

Como ya se manifestara, a fin de garantizar la seguridad jur�dica, la interpretaci�n normativa del MERCOSUR deber�a ser uniforme. No s�lo que ello no es as�, sino que, adem�s, la naturaleza intergubernamental de sus �rganos agudiza esta problem�tica. S�lo existe una alusi�n a la creaci�n de un derecho uniforme en el art�culo 1� del Tratado de Asunci�n y en el art�culo 38 del Protocolo de Ouro Preto. Por no haber sido definido un m�todo de interpretaci�n, la misma queda librada al caso concreto del conflicto y en manos de quien deba resolverlo, de tal manera que depende de los distintos �rganos nacionales [16] y de los funcionarios, condicionando la actuaci�n de los actores en cuanto a la seguridad jur�dica que les debe brindar el sistema.