La institucionalidad social en el mercosur.
El significado de la coordinación y la armonización en la red mercociudades

Es tiempo de repensar� el MERCOSUR. Este pedazo de Am�rica Latina, cuyos or�genes, ya son conocidos, actualmente� reclama una nueva configuraci�n, una nueva forma de emprenderlo, o quiz�s, simplemente, un retorno a sus propias bases. Por ello, en esta propuesta se plantea como punto de partida una Integraci�n e Institucionalidad social �que consolide un proceso de creaci�n de un espacio econ�mico, pol�tico y social por la v�a de la interpenetraci�n estructural, voluntaria y solidaria de los Estados parte, a la par que sean recuperados los intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo y cuyos mecanismos e instrumentos quedan definidos en el Tratado que le da origen. Se trata de� hacer visible� un esquema que lo� aleje de los modelos cuyos resultados pueden cuestionarse con base en� una l�nea de investigaci�n que intenta demostrar� un� Mercosur� en el que es viable un camino ascendente� y distinto de�� sus vicisitudes y crisis recurrentes, capaz de asumir�� otras decisiones y otras din�micas.

Para� esta� ponencia� nos hemos valido de investigaciones en marcha y� de� antecedentes, que en� este caso surgen en el Instituto de Integraci�n Latinoamericana de� la Universidad Nacional de La Plata, hacia el a�o 1986. Los trabajos a los que aludimos�� ya planteaban una visi�n cr�tica a los modelos predominantes y desde esa perspectiva se optaba por un paradigma multidimensional que contemplaba a la Integraci�n Social como objeto de estudio. Esta categor�a se asum�a con una definici�n diferente a aqu�lla que� la interpretaba como un hecho dado, en el sentido de poseer� una misma lengua, religi�n, historia.� Por el contrario, se introdujeron� otras visiones, cuya inspiraci�n se debi� al soci�logo rioplatense� Alfredo Errandonea, precursor en cuanto a� pensar, primero lo que pod�a significar� la� integraci�n social� de Am�rica Latina, desvi�ndose de lo predominante en�� el modelo ALALC/ALADI,� y luego, entender� �lo social��� desde dimensiones anal�ticas diferentes a las posiciones convencionales. Esta concepci�n fue constatada emp�ricamente� en quienes se encontraban relacionados con el contexto organizacional, midiendo el alcance de� una estrategia de integraci�n mediante�� la fuerza� de la� Densidad� Interaccional, el sentido de la Pertenencia, la Participaci�n para sumar actores,� Cooperaci�n y Conflicto para los acuerdos entre organizacionales gubernamentales y� la Estabilidad de las instituciones y de sus pol�ticas <![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>. Estos �referentes� pusieron en cuesti�n la baja� y hasta� nula capacidad de decididores pol�ticos, administradores gubernamentales y otros, para pensar un proceso de integraci�n que no fuera considerado� s�lo en t�rminos comerciales.

Esta l�nea argumental se profundiz� en la Gesti�n de� las Pol�ticas Sociales en el Mercosur,<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]>� investigaci�n que procur� identificar el inter�s� por� estrategias conjuntas� entre las �reas� de gobierno relacionadas dichas pol�ticas Los resultados no fueron mejores de los anteriores. Segu�a siendo d�bil la posici�n de� pensar en t�rminos de interacci�n� y� mucho menos de redise�o de�� acciones en instituciones interdependientes. Estas conclusiones permitieron el acercamiento a� nuevas hip�tesis y, tambi�n, a sucesos que, seg�n� se iban presentando,� propiciaba insertar�� otras unidades�� de an�lisis al debate. Tal el caso� de� las nuevas din�micas regionales y� subregionales� para�� �verlas�, en un mismo espacio, bajo la connotaci�n social.

Ello permiti� vincularse con� lo que ya comenzaba a tomar forma� y precisi�n geogr�fica y econ�mica:� el �eje de desarrollo�.� Es decir, la ruta de mayor prosperidad entre Sao Paulo y La Plata- Gran La Plata- en donde, por ejemplo, el PBI era� casi el mismo para toda la regi�n y el mayor� aporte lo ten�a Sao Paulo, lo cual llevado a cifras actuales, parece que� nada ha� cambiado. El foco de observaci�n se centr� en� los principales� centros urbanos ubicados� dentro y fuera del eje, a fin de distinguir� sus diferencias socio econ�micas� para producir un �ndice que destacara el� mayor y menor desarrollo de las mismas.�� De la ponderaci�n obtenida, y con la relatividad de los indicadores utilizados, se pudo establecer la existencia de� ciudades con m�s crecimiento fuera del eje y otras, observadas como de mayor pujanza, que atravesaban s�ntomas extremos de precarizaci�n, a pesar de encontrarse en el contexto de m�s potencialidad.

�No obstante ambos subconjuntos daban lugar a una matriz subregional que�� �un�a�� el mismo d�ficit y hac�a viable� una estrategia de pol�ticas conjuntas focalizadas en estos n�cleos espaciales.

Este diagn�stico dio lugar a centrar la mirada� en la Red Mercociudades. Desde esa posici�n se� toma como criterio anal�tico a ��la coordinaci�n, (�las partes de un sistema trabajan juntas m�s eficientemente y� fluidamente en un proceso interorganizacional�), de� las acciones sociales que son�� ejecutadas por el� gobierno municipal, provincial y nacional respectivamente. Los datos obtenidos, confirman� las disociaciones� en la escala decisional e instrumental.� As�,� el gobierno� nacional aparece interviniendo en el� plano local separado del provincial y,� por su parte, los municipios recrean� alternativas hacia un modelo� de �supramunicipalidad� -figura que es reconocida� como una gesti�n de larga data, inherente a la composici�n� de sus gobiernos y a su influencia en la territorializaci�n de la naci�n-. La experiencia� sirvi�� como argumento para incorporar� la� armonizaci�n, �un proceso voluntario de cooperaci�n entre partes�, proceso que conlleva una relaci�n que no se separa de la coordinaci�n sino que la profundiza� sin� requerir la presencia de un coordinador.

Coordinaci�n y Armonizaci�n se hacen� visibles en el nucleamiento que los municipios emprenden desde 1995, con la creaci�n de la Red Mercociudades<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>, los�� cuales se� involucran activamente� en� el espacio regional, sin la mediaci�n de escalas jer�rquicas, formalizando alianzas que buscan� respuestas a intereses comunes. Pero, sobre todo, la coordinaci�n no es un ejercicio de� compatibilidad, como puede ser inferido, la coordinaci�n es la integraci�n de decisiones� y acciones de gobierno dentro de una sola visi�n de conjunto. Como dice Leonardo Garnier� (ILPES, 2002) se trata de coordinar con sentido estrat�gico, para avanzar en determinada direcci�n, para promover determinados resultados de la acci�n p�blica en su conjunto, y no solo de las parcelas sectoriales o institucionales. Como estrategia, significa que se tendr�n en cuenta un conjunto de aspectos que coadyuvan a sostener aquella. Es el caso de fijar prioridades y� responsabilidades� tanto pol�ticas, como financieras y operativas. Cuando no se establecen prioridades y las responsabilidades no quedan establecidas, la coordinaci�n no es viable y el resultado� la inevitable posici�n inercial y rutinaria.

� Desde ese punto de vista se interpreta a la Red Mercociudades en tanto poseer condiciones de coordinaci�n y adquirir una figura geogr�fico-espacial que se particulariza por� una transversalidad compleja. �Se plasma la hip�tesis que la red puede encontrar condiciones� para� atravesar una concepci�n geopol�tica del MERCOSUR ( en tanto su despliegue por la ruta inclusiva de mayor desarrollo), que se contrapone� a un vasto territorio que se encuentra ajeno a� las decisiones centralizadas y encuentra en el espacio local la convergencia de� nuevos impulsos sociopol�ticos. Asimismo,� el modelo de complejidad se relaciona con la concepci�n de un pliegue socio-espacial, por la ausencia de linealidad y rigidez en su extensi�n. Tal complejidad es� provocada por la generaci�n de v�nculos espont�neos� entre municipios de distintos pa�ses del MERCOSUR� y se materializa en un paisaje� desdibujado, que al decir de Manuel Castells, es una de las � nuevas formas� que se adquieren cuando se establecen las redes..

El problema objeto de estudio, configurado por��� � la falta de inserci�n e integraci�n de Pol�ticas Sociales, con sentido de acci�n estrat�gica, profundiza los efectos de la crisis econ�mica haciendo que su ausencia en la agenda incremente las� desigualdades sociales, las asimetr�as econ�mico- pol�ticas y� favorezca la aparici�n de fisuras en el proceso democr�tico�,� favoreci� las condiciones para la valoraci�n pol�tico- jur�dico de las� pol�ticas sociales en el contexto regional comparando los marcos regulatorios,� en los se inscriben las mismas, a fin de que se pueda� dar cuenta de construcciones conjuntas y continuidad de sus acciones. En tal sentido es relevante� la Ley de Asistencia Social (1993)� de Brasil� como centro de gravitaci�n para la comparaci�n� con la Argentina. (<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]>)

Esta postura se basa en que las estrategias institucionales dan solidez a la propuesta de pol�ticas coordinadas y armonizadas contribuyendo a�� hacer sustanciales� los procesos de integraci�n. Tenerlo en cuenta, contribuir�� a� la formaci�n de una agenda que instale la� Institucionalidad Social concediendo la pr�ctica social como epicentro de tal� institucionalidad� �y� a la Red Mercociudades el impulso sin�rgico de la misma.

Sabido que esta �ltima� es desconocida o poco relevante por� las estructuras que pueden articular decisiones de mayor alcance. Sin embargo, en� esta ponencia se la defiende como el espacio de transversalidad� y, tambi�n, como alternativa para una revisi�n� conceptual del� espacio regional-subregional.

La persistencia sobre este particular� se funda en que su fortalecimiento puede dar forma a una composici�n regional� que� desestructure paradigmas vigentes y permita� la salida del estado de retraso y deterioro de la regi�n. En ese sentido m�s que nunca el� � Novo Pacto Social�� que� reclamara Helio Jaguaribe, hace m�s de diez a�os, adquiere vigencia:: �asegurar el pleno empleo; facilitar el cr�dito y elevar la producci�n m�nima de alimentos; elevar el nivel de educaci�n, universalizando la educaci�n b�sica y generando redes de escuelas de promoci�n y educaci�n; ampliar los servicios sociales, fundamentalmente en vivienda, salud, previsi�n y asistencia social�.<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>�� Estos prop�sitos valen para apuntalar� la institucionalidad social �pretendida lo que� no significa desatender el contexto. Ciertamente, nada exime observar las contradicciones y convergencias. Brasil, no cabe duda, fuertemente descentralizado, hace posible, por ejemplo, la LOAS, como una manera de mostrar� u ofrecer una estrategia regulatoria en sus Pol�ticas Sociales, especialmente aqu�llas que asisten a los m�s necesitados y combaten la pobreza. Asimismo se� contribuye a dar� impulso a las gestiones locales y a incorporarlas� al proceso, debido tambi�n a la ponderaci�n que se le asigna a� la descentralizaci�n municipal, lo cual queda demostrado en� la plena� aplicaci�n del proyecto de regionalizaci�n� establecido en la Constituci�n Nacional Federal (Art.43).

No se desconoce� su posici�n en las relaciones internacionales que, como ha sido manifiesto,� se contrapone por su preferencia centralizadora en el contexto regional.. Adem�s, sus avances� en el campo cient�fico tecnol�gico, la consolidaci�n del sistema de posgrado y la incorporaci�n de �ste y de la Universidad en su conjunto, en una clara voluntad pol�tica,� no s�lo lo deja� al arbitrio de� instituciones como el Capes, sino que trasciende esas instancias para encontrarse, por ejemplo, con� un organismo como �Mercosur� nas Universidades� (creado en� Belo Horizonte en 1997). Adem�s, el consagrado portu�ol� opera como factor de intercambio y cruce de fronteras� con mayor firmeza que los que se puedan dar entre� espacios� estructurados y organizados.� Ese h�bito establece un lazo que llega al ciudadano com�n quien se agrega activamente al paisaje.

La Argentina, en el plano institucional es centralizadora y, en la negociaci�n integracionista, tambi�n disputa el espacio con Brasil. Su capacidad de gesti�n� interna tiene a�n que saldar deudas en lo que hace a su liderazgo, coherencia interna e indefinici�n de� las pol�ticas p�blicas.

En ambos pa�ses, sin perder de vista a los otros dos socios plenos, sus estrategias gubernamentales los deber�a conducir a una condici�n� en la que si bien� los gobiernos deben comportarse� como individualidades, ello no impide que consoliden� sistemas coordinados, con base en la mejor informaci�n y en objetivos bien definidos. En el contexto internacional, ese dise�o redunda� en funciones inevitables para la consolidaci�n de un bloque� socio- regional sostenido en: comunicaci�n y consulta, decisiones compartidas y soluci�n de conflictos. Se desaf�a a emprender, como la UE

�( no sin advertir las demandas, que hoy mismo, le hacen sus ciudadanos), la configuraci�n del m�todo abierto de� coordinaci�n<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]>� el cual� procura fomentar la cooperaci�n, las buenas pr�cticas y acordar objetivos y orientaciones comunes. Se basa en una evaluaci�n sistem�tica de los progresos� en la materializaci�n de los objetivos que permite comparar y aprender, incluso, de la experiencia ajena. Una meta semejante reclama, sin lugar a dudas, al �rgano Mercosur para que� act�e� decididamente en la coordinaci�n.

Los intentos de nuevas interdependencias, en la b�squeda de respuestas oportunas, adecuadas y satisfactorias para una reversi�n de la convivencia, pueden� tener en� las sinergias locales la alternativa de una nueva institucionalidad; pero no es tan solo eso lo que� cambiar� el rumbo del Mercosur. Son estos actores, y son otros. Son nuevas decisiones hacia la b�squeda de un nuevo pacto.

Si� se tratara de rese�ar� el legado de� los diez a�os del Mercosur, algo es indiscutible a su favor: la� defensa� y el cuidado sostenido a las democracias de los pa�ses partes como as� tambi�n, la� capacidad de� sobrevivencia a las crisis m�s profundas que han atravesado.� As� tambi�n el� mismo legado�� reclama: Igualdad, Empleo, Seguridad y Asistencia Social; Moralidad, �tica; Medio Ambiente, eliminaci�n de las barreras de la Xenofobia. En suma nuevos valores que den lugar a las personas a vivir mejor, valorarlas por lo que son, a permitirles consustanciarse con las instituciones y a estas �ltimas a producir transformaciones en beneficio de los que est�n obligados a servir.

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El cambio de� un modelo tradicional a una nueva alternativa lo otorgar� la construcci�n de una agenda �inteligente� al decir de Leonardo Schvartein, <![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>�� que contemple cambios en las instituciones y sus miembros en las siguientes categor�as:

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Fuente: Schvartein,L op.cit

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Finalmente, para� avanzar hacia un MERCOSUR transformado, es preciso que se garantice� un proceso que asegure, para seguir a Amartya Sen, oportunidades sociales a las que toda sociedad tiene derecho, porque ello incide en la libertad de vivir mejor y da base para confiar. Las crisis deber�n tomarse como oportunidades� por lo que una institucionalidad social� debe

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<![if !supportLists]>������� <![endif]>Hacer� esfuerzos por la construcci�n de una red de intereses compartidos. Son las Redes Sociales� tramas de protecci�n para evitar la profundizaci�n de las brechas sociales.

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<![if !supportLists]>������� <![endif]>Garantizar a los actores sociales que asuman la interacci�n, no solo intercalando de igual a igual, sino prepar�ndose para el trabajo conjunto y de superaci�n de controversias entre desiguales.

<![if !supportEmptyParas]>�<![endif]>

<![if !supportLists]>������� <![endif]>Concebir un alerta metodol�gico sobre las innovaciones institucionales de la misma forma que el an�lisis de los impactos de las estrategias instrumentadas.

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<![if !supportLists]>������� <![endif]>Fortalecer la preparaci�n de los ciudadanos y todos los que se encuentran involucrados� en la relevancia de una nueva geopol�tica con sentido estrat�gico y recreaci�n de las identidades culturales.

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<![if !supportLists]>������� <![endif]>Destacar el rol constructor de la democracia con sentido social.

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Gloria Edel Mendicoa. Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora Instituto Gino Germani y Ubacyt. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Secretaria de Investigaci�n del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la� Universidad Nacional de La Matanza. Integrante del Banco Nacional de Evaluadores. Autora de diversos libros y ensayos relacionados con Pol�ticas Sociales e instrumentaci�n de las mismas.

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