Armonizacion legislativa e interpretacion uniforme del derecho comunitario en el ambito del mercosur:
La necesidad de un tribunal de justicia permanente

Resumen de la ponencia

El trabajo analiza brevemente las diversas etapas en la implementaci�n institucional del Mercosur - La implementaci�n institucional del Mercosur y la realidad.

����������� En el Tratado de Asunci�n se concreta el compromiso inicial de la Rep�blica Argentina, Uruguay, Brasil y Paraguay de lograr progresivamente la superaci�n de diferencias jur�dicas y pol�ticas a trav�s de la b�squeda de objetivos que contribuyan al crecimiento de sus econom�as, con la finalidad de crear un Mercado Com�n sin dejar de lado otros aspectos de cooperaci�n jur�dica y social<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>

����������� Al analizar el pre�mbulo del Tratado de Asunci�n es evidente que el prop�sito subyacente desde el origen del Mercosur ha sido m�s ambicioso que el de constituir un Mercado Com�n; fundamentalmente cuando se autodefine� como �un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma progresiva de la integraci�n de Am�rica Latina, conforme el objetivo del Tratado de Montevideo de 1980�.

����������� Cobra especial importancia la definici�n de �desarrollo en forma progresiva� ya que en la evoluci�n producida en el sistema del Mercosur hasta hoy, se advierte precisamente una superaci�n de sucesivas etapas a trav�s de las cuales se han ido acercando los ideales, no siempre posibles, a la realidad.

����������� En cuanto a la �integraci�n de Am�rica Latina� que aparece como aspiraci�n final de ese desarrollo, permite presumir la intenci�n de arribar finalmente a una estructura consolidada de integraci�n para la cual faltan a�n definir aspectos esenciales.

����������� Sin embargo es evidente que ya se ha dado comienzo a ese proceso, que involucra aspectos econ�micos, pol�ticos, jur�dicos, culturales y sociales de diversa �ndole, a�n cuando se adviertan dispares niveles de crecimiento en cada uno de ellos.

����������� En particular, la subsistencia de �rganos� intergubernamentales y la necesidad actual de requerir la conformidad de cada Estado para la aplicaci�n en su territorio del derecho que generan, si bien son aspectos que no permiten afirmar la existencia actual de una real �integraci�n� tampoco impiden advertir una evoluci�n hacia la instalaci�n de �rganos de car�cter supranacional Como sea, la integraci�n no s�lo se plantea como un objetivo estrat�gico respecto de Am�rica Latina, sino que existen acciones concretas de acercamiento hacia la Uni�n Europea

����������� En este proceso, el derecho aparece como un aspecto de importancia esencial. En tal sentido, la necesaria armonizaci�n y coordinaci�n de los sistemas jur�dicos de los socios requiere y exige el esfuerzo de superar los condicionamientos nacionales.

����������� En el camino hacia la armonizaci�n legislativa, se identifican varias etapas a partir de la firma del Tratado de Asunci�n, pues en �l se plantearon objetivos demasiado ambiciosos para ser cumplidos en el tiempo pautado.

1.1.- Primera etapa: Un esquema ideal

El art 3 del Tratado de Asunci�n establec�a un r�gimen transitorio que deb�a regir hasta el 31 de diciembre de 1994, estableciendo en el art. 5 cuales ser�an los principales instrumentos para la Constituci�n del Mercado Com�n. Se trataba esencialmente de: a) Un programa de liberaci�n� comercial hasta arribar en la fecha antes indicada al �arancel cero�, b) La coordinaci�n de pol�ticas macroecon�micas, c)� Arancel externo com�n y d) Acuerdos sectoriales.

1.2.- Segunda etapa: El acercamiento a la realidad

La imposibilidad de implementar el cumplimiento de la fecha l�mite impuesta por el art 3 hizo que el Consejo del Mercado Com�n adoptara la decisi�n 1/92<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]> que estableci� un cronograma� de instrumentaci�n de la acci�n armonizadora por �reas: a) Relevamiento de legislaciones, b) Identificaci�n de asimetr�as, c) Elaboraci�n de propuestas, d) Formulaci�n del documento final, e) Incorporaci�n en el derecho interno de los socios y f) Intercambio de informaci�n. Tampoco pudo cumplirse el esquema pautado, de modo que en enero de 1994<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]> se introdujo una declaraci�n final al documento de Las Le�as, apuntando a una meta m�s factible: Lograr la uni�n Aduanera a trav�s del arancel externo com�n y diferir el Mercado Com�n para m�s adelante.

En lo relativo a la armonizaci�n legislativa, se avanz� en el compromiso de revisar la normativa interna en materia tributaria, pr�cticas desleales, r�gimen de salvaguardias frente a terceros pa�ses, defensa del consumidor y organizaci�n aduanera.

Es decir que a partir de 1994, los pa�ses quedaron obligados a reformar y coordinar sus legislaciones internas con los objetivos del Mercosur. Como veremos la evoluci�n de los sistemas legislativos y judiciales ha sido desparejo, subsistiendo los condicionamientos fundados en razones de �ndole estrictamente nacional.

Recordemos que en diciembre de 1995 el �Programa de Acci�n del Mercosur hasta el a�o 2000�, firmado en Punta del Este durante la VII Reuni�n del Consejo del Mercado Com�n, volvi� a insistir en el objetivo primordial de profundizar el proceso de integraci�n, tanto en lo relativo al comercio como a las pol�ticas p�blicas y, obviamente en los aspectos aduaneros.

Pero lo que nos interesa en este trabajo es lo relativo al sistema de soluci�n de controversias, la estructura institucional y la armonizaci�n de la legislaci�n de los Estados que integrantes; ya que a partir de la formalizaci�n de estos rubros es que se elaborar� una real y efectiva integraci�n.

1.3.- Tercera Etapa: El objetivo de la complementaci�n legislativa

Creemos que con la firma del Protocolo de Ouro Preto<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]> se inici� una etapa m�s espec�fica en relaci�n con la armonizaci�n de las legislaciones, a�n cuando se trata de un documento que al mismo tiempo tiene algunos aspectos contradictorios con un r�gimen comunitario<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>.

Este Protocolo otorg� una nueva estructura institucional al Mercosur al introducir el Foro Consultivo Econ�mico y Social y elevar a la condici�n de �rgano a la Secretar�a Administrativa.

En lo relativo a los procedimientos de resoluci�n de conflictos, no hizo un aporte sustancial a los mecanismos establecidos en el �Protocolo de Brasilia para la Soluci�n de Controversias�<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]> pero introdujo en el art 38 el compromiso de los Estados Partes en �...adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los �rganos del Mercosur...� Si bien esto significa que la normativa emitida por esos �rganos s�lo tendr� eficacia en tanto hayan sido admitidas por los Estados de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, desde otra perspectiva les impone concretamente el deber de adaptar las legislaciones locales al derecho del Mercosur.

En cuanto a las controversias entre particulares, mantuvo el sistema de Brasilia� que no regula una jurisdicci�n internacional, sino exclusivamente procedimientos arbitrales u otros medios alternativos<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>.

Tampoco se avanz� hacia la legitimaci�n individual en tanto los particulares deben ser representados por sus Estados nacionales, a quienes corresponde tambi�n evaluar y decidir si acudir�n o no al procedimiento arbitral<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]>

����������� A pesar de ello el Protocolo de Ouro Preto mantuvo como objetivo la adopci�n de un sistema permanente para solucionar controversias (art 44) reiterando se ese modo la transitoriedad del sistema que en �l se establec�a.

����������� De todos modos, es evidente que el esfuerzo por mejorar el sistema de soluci�n de controversias en el Mercosur ha adquirido recientemente un nuevo impulso, el que se refleja no solo en el avance hacia la institucionalizaci�n de un Tribunal Permanente de Justicia (a partir de la creaci�n del Tribunal Arbitral Permanente), sino en la constante b�squeda de una legislaci�n procesal y de fondo com�n a todas las Partes.

2.- La necesidad de una armonizaci�n legislativa:

����������� En el proceso de implementaci�n de un sistema comunitario, lo jur�dico aparece como un aspecto de importancia esencial.

����������� La necesaria armonizaci�n y complementaci�n de los distintos sistemas legales requiere y exige un esfuerzo de los Estados en la tarea de superar los condicionamientos nacionales que impidan u obstaculicen� los procesos de integraci�n del derecho. Se trata de un dif�cil desaf�o en la medida en que las mutuas concesiones dependen sustancialmente de la buena voluntad de los gobernantes, acuciados siempre por limitaciones� generadas en una constante realidad de crisis<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]>.

����������� En este aspecto, la toma de conciencia de los legisladores deviene en uno de los aspectos m�s importantes para concretar y luego sostener las reformas que lleven a un sistema integrado y com�n a todas las partes<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]>

����������� Veamos entonces cuales son las diferencias m�s marcadas a la hora de complementar los sistemas jur�dicos nacionales.

����������� 2.1.- Las asimetr�as constitucionales

����������� Uno de los problemas m�s complejos para la evoluci�n jur�dica del Mercosur lo constituyen las asimetr�as constitucionales de los Estados Partes a la hora de habilitar la aplicaci�n directa del derecho comunitario o la creaci�n de �rganos supranacionales.

La Constituci�n Argentina es la m�s clara en tal sentido, a partir de la reforma de 1994 (art 75 inciso 24), que autoriza la �delegaci�n de competencias y jurisdicci�n a organizaciones supraestatales� en condiciones de reciprocidad e igualdad�

Tambi�n es favorable a la supranacionalidad la Constituci�n del Paraguay cuyo art 145 �admite un orden jur�dico supranacional�.

Los textos constitucionales de la Rep�blica Oriental del Uruguay (art 6 inciso 2) y de la Rep�blica Federativa de Brasil (art 4) muestran enunciados gen�ricos y program�ticos, pero de ning�n modo impiden ni obstaculizan el desarrollo de procesos de integraci�n.

Por el contrario los dos pa�ses que actualmente gestionan su ingreso, Chile y Bolivia, poseen cartas fundamentales francamente desfavorables a la supranacionalidad, lo que implica una dificultad evidente para su incorporaci�n efectiva y plena al sistema del Mercosur, circunstancia que deber� tenerse presente a la hora de incorporarlos en calidad de socios . Otro problema se presenta cuando se trata de identificar el enfoque legal o interpretativo de la supremac�a constitucional, en relaci�n con el modo y la jerarqu�a con que ingresa en derecho comunitario al derecho interno. El orden de prelaci�n entre la Constituci�n, los Tratados y las leyes internas en una de las cuestiones m�s complejas a resolver, sobre todo porque en algunos casos requerir� de reformas constitucionales.

A las diferencias con que cada Constituci�n regula su esquema de supremac�a, se suma la concurrencia de dos Estados federales (Argentina y Brasil) y dos que no lo son (Paraguay y Uruguay)<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>.

2.2.- Los sistemas legales de fondo y procesales

Tanto o m�s dif�cil que coordinar los textos constitucionales, es hacerlo con� el derecho de fondo (civil, penal, laboral, etc) y con los c�digos procesales.

En la actualidad existen notables diferencias entre los sistemas jur�dicos de los pa�ses del Mercosur, que no s�lo se evidencian en los contenidos materiales de asignaci�n de derechos, sino en la implementaci�n del sistema de garant�as.

Es evidente que para lograr la optimizaci�n del sistema actual y conducirlo a la realizaci�n de una integraci�n real ser� necesario armonizar la leyes, en particular en materia contractual, laboral, impositiva, correccional y penal.

No se trata obviamente de una tarea sencilla pero es imprescindible a los fines de concretar un sistema de derecho com�n que impida la contradicci�n y permita la coordinaci�n entre ese derecho interno y el que deber� crearse por los �rganos comunitarios para ser aplicado tambi�n en forma directa en los respectivos territorios.

Consideramos que las distorsiones actuales entre el derecho sustancial de uno y otro Estado, que sobrevivan al nacimiento de normas de �ndole espec�ficamente comunitaria, ser�n superadas �nicamente cuando se establezca su obligatoriedad inmediata en los territorios nacionales.

Ello implica la superaci�n del criterio expuesto en el art 42 del Protocolo de Ouro Preto, en tanto determina la incorporaci�n de las normas que actualmente emanan de los �rganos del Mercosur �mediante los procedimientos previstos en la legislaci�n de cada pa�s�.

En lo relativo al Derecho Procesal, los avances han sido de gran importancia, pues incluso con anterioridad a la creaci�n del Mercosur, el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal hab�a encarado la tarea de elaborar un C�digo Procesal Modelo para Iberoam�rica. Este proyecto, orientado hacia la tendencia moderna de un proceso �nico y uniforme, es actualmente aplicado con �xito en la Rep�blica Oriental del Uruguay<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]>.

Pero que este u otro c�digo procesal sea aplicable a todos los pa�ses del Mercosur, tropieza con numerosos obst�culos, incluso constitucionales. Baste recordar que de los dos pa�ses federales que integran el Mercosur, solo Brasil� tiene un C�digo Procesal �nico en tanto Argentina posee uno distinto para cada Provincia.

En sus lineamientos, el �C�digo Modelo� muestra la intenci�n de proponer puntos de partida para una reflexi�n a nivel continental que, desde la identificaci�n de los principales problemas del proceso judicial encuentre determinaciones comunes de aplicaci�n posible para toda Latinoam�rica<![if !supportFootnotes]>[13]<![endif]>.

En la misma l�nea se ubica el �Anteproyecto de C�digo Modelo de Procesos Colectivos para Iberoam�rica� elaborado por iniciativa del ya citado Instituto Iberoamericano, en el que se plasman los lineamientos esenciales para una normativa procesal com�n en materia de derechos del usuario, consumidor u otros de incidencia colectiva<![if !supportFootnotes]>[14]<![endif]>

Sin embargo, las dificultades que se evidencian en la tarea progresiva y constante de lograr una f�rmula procesal �nica en nuestro pa�s, nos llevan a concluir que se encuentra a�n muy lejos la posibilidad de organizar un sistema procesal que sea reconocido por todos los Estados Partes, cuyas legislaciones locales muestran una dispar evoluci�n.

De todos modos las circunstancias por la que actualmente atraviesa la integraci�n americana, el desarrollo creciente de la denominada Justicia Constitucional y los constantes planteos de reformas a nivel de administraci�n de Justicia permiten vislumbrar una evoluci�n favorable hacia mecanismos m�s articulados que puedan funcionar como base de un proyecto com�n en materia procesal<![if !supportFootnotes]>[15]<![endif]>.

3.- La necesidad de una interpretaci�n uniforme.

Hemos dicho que la pregonada armonizaci�n del derecho interno de cada Estado impone garantizar que las reformas locales no se aparten del esquema adoptado en acuerdo com�n. Ello solo podr� lograrse estableciendo mecanismos que, sin hacer perder a cada pa�s su capacidad de legislar, determinen el marco de acci�n e impongan el deber de consultar a los dem�s integrantes del Mercosur cuando una iniciativa legislativa pretenda modificar una materia ya armonizada.

Obviamente ello requiere tambi�n un sistema de sanciones en caso de incumplimiento y la existencia de un Tribunal Supranacional con facultades para disponerlas y ejecutarlas.

La tarea de interpretaci�n aparece as� como un aspecto esencial para una correcta armonizaci�n jur�dica, ya que su objeto ser� no solo el derecho interno integrado por normas coordinadas entre los distintos Estados, sino el derecho comunitario emanado de los propios �rganos del sistema integrado.

����������� 3.1.- La creaci�n de un genuino derecho comunitario

����������� No puede hablarse de una verdadera integraci�nn sin la existencia de un conjunto de normas que, emanadas de �rganos supranacionales ajenos e independientes a la voluntad de los Estados, se aplique obligatoriamente en sus respectivos territorios.

����������� Los �rganos comunitarios en un esquema evolucionado de integraci�n, se expresan a trav�s de normas dirigidas� a los Estados nacionales, pero que tambi�n crean derechos y obligaciones para los ciudadanos en particular. De este modo se procura una �convergencia de los ordenamientos legales nacionales hacia un derecho uniforme de tipo supranacional con vigencia integral y directa en todo el territorio del mercado integrado�<![if !supportFootnotes]>[16]<![endif]>

����������� De esta manera, las normas de derecho comunitario propiamente dichas, constituyen un ordenamiento jur�dico aut�nomo del derecho individual de cada Estado que por tal motivo, requiere tambi�n de reglas propias de interpretaci�n y tribunales espec�ficos que la elaboren y apliquen.

����������� En realidad actualmente Mercosur responde a un esquema de cooperaci�n intergubernamental, desde que ninguno de sus integrantes ha delegado facultades legislativas en �rganos supranacionales, ni siquiera con la �nica finalidad de concretar los objetivos de un Mercado Com�n, como se estableci� oportunamente en el Tratado de Asunci�n.

����������� Por el contrario, en un sistema comunitario, las normas creadas por los �rganos supranacionales prevalecen sobre las internas en caso de contradicci�n, a�n cuando no las derogan<![if !supportFootnotes]>[17]<![endif]>

����������� Es por ello que para concretar la pregonada integraci�n, ser� necesario dotar a los �rganos que constituyen la estructura institucional del Mercosur, (los actuales u otros), la facultad de generar ese �derecho comunitario�.

����������� 3.2.- La implementaci�n de un Tribunal Permanente de Justicia

����������� La interpretaci�n uniforme del derecho comunitario y la soluci�n de controversias entre el derecho interno de cada Estado y la normativa comunitaria, exigen la creaci�n de un Tribunal de Justicia con competencia supranacional y funcionamiento permanente.

����������� En el punto 3 del anexo III del Tratado de Asunci�n se habla de adoptar un �Sistema Permanente de Soluci�n de Controversias�, lo cual sugiere la existencia de un �rgano permanente ante el cual se cumplan los procesos contenciosos de control de legalidad de los actos y normas comunitarias.

����������� El r�gimen b�sico para la soluci�n de controversias fue plasmado en el Protocolo de Brasilia<![if !supportFootnotes]>[18]<![endif]>, estableciendo el car�cter transitorio de tales procedimientos. En este documento se contemplan fundamentalmente las contiendas entre Estados Miembros (Cap�tulos l a IV) y entre �stos y un particular (Cap�tulo V), pero se omiten procedimientos espec�ficos para resolver conflictos entre particulares. Estos quedan sujetos al arbitraje u otros medios alternativos de resoluci�n de conflictos o bien a la jurisdicci�n interna de los Estados<![if !supportFootnotes]>[19]<![endif]>.

����������������������� Como vimos, en el Protocolo de Ouro Preto no se advierten modificaciones sustanciales en los procedimientos de resoluci�n de conflictos. En cuanto a las controversias entre dos particulares, continuaron siendo remitidas a procedimientos arbitrales u otros medios alternativos, sujetos a la voluntad de sus respectivos� pa�ses en lo que hace a la decisi�n de acudir o no al procedimiento arbitral. Adem�s, la interpretaci�n que hacen los Tribunales Arbitrales se limita al caso concreto, por lo cual no emana de ellos una hermen�utica uniforme que permita considerarlos precedentes v�lidos en otros casos similares. Sin perjuicio de ello no podemos negar que evidencian alg�n grado de supranacionalidad.

����������� El Protocolo de Olivos signific� un avance hacia la institucionalizaci�n de un Tribunal Permanente de Justicia, al establecer un Tribunal Permanente de Revisi�n<![if !supportFootnotes]>[20]<![endif]>. Si bien es cierto que se trata de un �rgano estable cuya �nica funci�n ser� la revisi�n de los laudos arbitrales dictados por los Tribunales Ad Hoc; significa a nuestro criterio el desarrollo embrionario de una verdadera jurisdicci�n comunitaria permanente y evidencia el primer paso concreto hacia la superaci�n de los procedimientos actuales, transitorios por definici�n.

����������� Sin embargo, no es suficiente, ya que la ausencia de un Tribunal de Justicia Supranacional provoca una serie de dificultades operativas de importancia:

<![if !supportLists]>a)������ <![endif]>Se impide el desarrollo de una jurisprudencia homog�nea respecto del contenido y alcances� del derecho comunitario.

<![if !supportLists]>b)������ <![endif]>Al carecer de imperio, las normas que emanan de los �rganos del Mercosur� deben ser absorbidas por el derecho interno de los Estados, lo cual disminuye su efectividad.

<![if !supportLists]>c)������ <![endif]>Obliga a habilitar mecanismos consultivos a trav�s de los cuales los Estados puedan prever las desarmon�as entre su derecho interno y el derecho comunitario.

<![if !supportLists]>d)������ <![endif]>Prolonga indebidamente el car�cter transitorio de los mecanismos de soluci�n de controversias contenidos en los Protocolos de Brasilia y Ouro Preto.

La interpretaci�n uniforme de las normas del Mercosur constituye uno de los justificativos m�s importantes para la creaci�n de un Tribunal Permanente, en tanto permitir� una intervenci�n m�s eficaz de los tribunales internos en la soluci�n de las controversias.<![if !supportFootnotes]>[21]<![endif]>

Al mismo tiempo la integraci�n del derecho interno de cada uno de los pa�ses miembros con la interpretaci�n jurisprudencial elaborada por el Tribunal, constituir� un eficiente mecanismo para lograr la seguridad jur�dica, sin perjuicio de mejorar la garant�a de los derechos de los particulares frente a los �rganos nacionales y supranacionales<![if !supportFootnotes]>[22]<![endif]>

�����������

<![if !supportEmptyParas]>�<![endif]>

4.-Conclusiones

����������� Con fundamento en los par�metros desarrollados precedentemente, para dar cumplimiento al desarrollo progresivo hacia una verdadera integraci�n, ser� necesario introducir en la estructura institucional del Mercosur:

<![if !supportLists]>a)������ <![endif]>Organos supranacionales capaces de tomar decisiones con fuerza ejecutoria directa en el territorio de los Estados Parte.

<![if !supportLists]>b)������ <![endif]>Un �rgano jurisdiccional supranacional permanente (Tribunal Permanente de Justicia) cuyas decisiones y jurisprudencia posean fuerza obligatoria en los Estados Parte.

<![if !supportLists]>c)������ <![endif]>Derecho supranacional (comunitario), emanado de los �rganos supranacionales con jerarqu�a superior al derecho interno y aplicaci�n directa sin necesidad de �internalizaci�n�.

<![if !supportEmptyParas]>�<![endif]>

<![if !supportEmptyParas]>�<![endif]>

����� ���������-------------o0o-------------

<![if !supportEmptyParas]>�<![endif]>