08 de July de 2026
Edición 7491
Próxima Actualización: 09/07/2026
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A constituio do Mercosul foi acordada, em 1991, em um contexto de redemocratizao na Amrica Latina e de incio de uma fortssima concorrncia, em mbito global, pela atrao de investimentos e por mercados. Naquele momento, a integrao econmica foi vista por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai como um objetivo de interesse comum, porque, supostamente, daria a todos os Estados-Partes melhores condies para atender os respectivos interesses nacionais de garantia da estabilidade democrtica, aumento da competitividade e do poder de negociao no mbito internacional. Estes traos so destacados no prprio prembulo do Tratado de Assuno.
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At o advento da crise econmica internacional de 1998-1999, a execuo do projeto Mercosul se deu a contento, em linhas gerais. O carter automtico do processo de desgravao tarifria passava a imagem de um sistema que seguia regras e permitia previsibilidade aos investidores e parceiros comerciais, logrando, assim, seus objetivos de atrao de investimentos e incentivo alocao eficiente dos recursos e integrao das cadeias produtivas. O ps-1998-1999, porm, trouxe, de um lado, a adoo de medidas unilaterais que desestabilizaram o campo de jogo regional, provocando dissenso e ressentimento, e, de outro, a repetio de vrios episdios de uso casustico de medidas nacionais contrrias s regras de integrao estabelecidas, sempre ao sabor dos momentos crticos que tm sucedido a cada um dos Estados-Partes do Mercosul, neste perodo tempestuoso.
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As medidas unilaterais adotadas pelos parceiros e, principalmente, a descontinuidade casustica da aplicao das regras previstas no projeto de integrao original, s vezes chancelada por todos os Estados-Partes do bloco, tm tido o grave efeito de minar a credibilidade do projeto Mercosul perante investidores, terceiros pases e os prprios cidados dos pases membros. A conseqncia inexorvel desta perda de credibilidade a eroso dos prprios objetivos que determinaram a criao do Mercosul: o bloco perde atratividade (tanto para aqueles que apostaram no mercado integrado deixando de obter os resultados previstos, como para outros que poderiam investir no projeto), e perde respeito (e poder de negociao) no plano internacional.
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Para reverter este processo de esfriamento do bloco econmico, os Estados-Partes tm se empenhado no projeto denominado relanamento do Mercosul, sob o qual sucessivas Cpulas do Conselho Mercado Comum vm expedindo Decises sobre a disciplina de vrias matrias estratgicas para a garantia da efetividade das regras de jogo no Cone Sul. Acerca do corpo de Decises oriundas deste projeto que nos debruamos, selecionando aquelas que nos parecem mais relevantes, e sobre elas teceremos nossos comentrios, com vistas a uma reflexo prospectiva sobre o Mercosul, orientada para a efetividade das suas normas e eficiente continuidade na busca do cumprimento das obrigaes assumidas nos tratados fundacionais.
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2. O relanamento do Mercosul Temas crticos
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Dentre as Decises oriundas do projeto de relanamento do Mercosul, apresentamos, a seguir, nossas consideraes sobre aquelas que nos pareceram mais relevantes, com vistas a uma reflexo prospectiva, orientada para a efetividade das normas do bloco econmico.
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2.1. Aprovao do Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no Mercosul
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O Tribunal Permanente de Reviso representa um passo importante no fortalecimento do processo de integrao. Neste sentido, deveramos refletir tambm sobre os seguintes aspectos:
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a) Aperfeioamento da etapa ps-laudo arbitral (tanto para os tribunais ad hoc quanto para as decises do Tribunal Permanente), no que diz respeito ao cumprimento dos laudos e decises e ao alcance das medidas compensatrias:
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O procedimento de implementao no muito claro no Protocolo de Olivos. Para afastar problemas de interpretao precisamos esclarecer e delimitar o sentido da obrigatoriedade do laudo e da deciso do Tribunal. Tambm sugerimos a introduo de um sistema de acompanhamento do laudo e da deciso proferidos, a fim de verificar sua aplicao e cumprimento (conforme disposto no Regulamento do Acordo Mercosul-Chile). Os laudos e decises devem passar a ser publicados no Dirio Oficial dos pases membros e no Boletim Oficial do Mercosul em um prazo de trinta dias.
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b) Acesso dos particulares ao sistema de soluo de controvrsias do Mercosul:
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No que tange aos particulares, o sistema criado no Protocolo de Olivos, de acesso direto ao sistema de soluo de controvrsias do Mercosul via GMC, embora seja uma iniciativa louvvel, peca pela soluo de continuidade. Com efeito, caso a deciso do GMC no seja executada, ser necessrio o percurso de todos os trmites do procedimento arbitral franqueado apenas aos Estados Partes.
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O particular tambm conta com poucos recursos no caso de descumprimento da deciso do Tribunal ad hoc ou do Tribunal Permanente, pois, nestes casos, a exigncia de compensao/retaliao fica a cargo do Estado-Parte e no necessariamente reverte em favor do particular prejudicado pelas medidas restritivas consideradas ilegtimas. Uma alternativa de soluo, seria franquear aos particulares acesso s vias administrativas e judiciais nacionais para reclamar os prejuzos causados pelo Estado que no cumpriu o laudo ou deciso.
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Nesta linha, interessante relembrar o exemplo do sistema europeu. O acesso ao Tribunal de Justia da Comunidade Europia (TJCE), para questionar a legitimidade de medidas adotadas pelos Estados nacionais, franqueado apenas ao Estados membros e aos rgos comunitrios, e no existe meio direto de coero para obrigar os Estados membros a executarem sentena. Os particulares tm acesso direto ao TJCE apenas no caso de medidas originadas dos rgos comunitrios e que lhes digam respeito direta e individualmente (por exemplo, uma multa aplicada em uma investigao antitruste), e somente para (a) controle da legitimidade (incompetncia, violao das normas fundamentais, violao dos tratados, desvio de poder), tendo como conseqncia a anulao do ato comunitrio, ou (b) omisso do Conselho/Comisso. Os particulares no tm direito de recorrer contra atos de natureza legislativa.
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Na prtica, o acesso dos particulares se d via questes prejudiciais nos tribunais nacionais (art. 177 do Tratado de Roma), e foi este o instrumento que favoreceu a aplicao uniforme e o desenvolvimento do direito comunitrio europeu. Esta poderia ser uma alternativa para o Mercosul: os particulares teriam acesso nas cortes nacionais do pas violador. Aqueles particulares so domiciliados no pas violador poderiam se servir da Autoridade Central do Mercosul que poderia ter suas funes ampliadas e revistas.
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Para tanto, porm, teriam de ser superados dois obstculos jurdicos, quais sejam, a proibio da excluso de questes da apreciao do poder judicirio e a hierarquia das normas. Em relao ao primeiro ponto, sugerimos a anlise da soluo/interpretao adotada nos EUA e Mxico para conciliar disposies constitucionais similares ao sistema de opo por recurso ao Tribunal NAFTA, ao invs de ir a cortes nacionais, para reexame de questes de defesa comercial. Quanto ao segundo ponto, seria necessria reforma constitucional.
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c) Estudo de alternativas para uma interpretao uniforme das normas do Mercosul:
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Valorizao da interpretao teleolgica dos laudos e decises, no sentido de que toda disposio relacionada com o Mercosul deve ser interpretada tendo-se em conta a finalidade prevista nos tratados constitutivos e seus protocolos complementares.
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d) Aprimoramento institucional:
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Sugerimos a fixao de critrios para a conformao das listas de rbitros ad hoc e expertos, e para a sua designao em cada caso, e a fixao de um perodo maior de estabilidade dos rbitros ad hoc.
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O sistema de soluo de controvrsias deve contar com pessoal tcnico e administrativo permanente. Isto contribuir no apenas para a execuo das atividades pertinentes nos casos em curso no sistema, como para a criao e consolidao da cultura e da memria institucionais.
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e) Agilizao dos procedimentos de soluo de controvrsias existentes e implementao de procedimentos sumrios para casos determinados:
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Devem ser estabelecidas normas, regras e procedimentos para que as partes delimitem de forma oportuna, clara e determinada o objeto da controvrsia (similar ao terms of reference do sistema de soluo de controvrsias da OMC). As etapas do procedimento arbitral ad hoc poderiam ser simplificadas, com a definio daquelas a serem seguidas pelo Tribunal Permanente de Reviso, com vistas a uma maior agilidade dos processos. Deve haver determinao e indicao precisa sobre os prazos e os meios de prova, nos procedimentos ad hoc e no do Tribunal Permanente, com vistas a inibir a produo de provas desnecessrias e inadequadas.
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f) Outros pontos crticos:
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A par das questes referidas acima, ainda merece destaque a controvrsia sobre a no incorporao de normas. Este tema relevante, dado o grande nmero de normas no incorporadas, e inexistncia de meno expressa no Protocolo.
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Outro ponto interessante a referncia escolha entre o sistema de soluo de controvrsias do Mercosul, e o da OMC. A dvida : como fica essa realidade na OMC. Em outras palavras, a OMC acataria este ponto, como preliminar, em um caso de controvrsia entre Estados Partes do Mercosul que fosse levado OMC, aps ter havido opo pelo sistema do Mercosul?
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Sobre essas questes precisamos ainda refletir cuidadosamente, com vistas conciliar o sistema regional com a lgica multilateral para que convivam de forma complementar e no conflitiva.
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2.2. Regulamentao da aplicao no Mercosul de medidas adotadas ao amparo do Artigo 50 do Tratado de Montevidu (CMC 06/02)
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O primeiro passo a ser dado, neste ponto, a definio, por regra expressa, de que as medidas tomadas com este fundamento no devem constituir nem um meio de discriminao injustificada ou arbitrria, nem restrio dissimulada ao comrcio entre os Estados Partes, semelhana do disposto no Artigo 36 do Tratado de Roma e no Artigo XX do GATT. Note-se, a propsito, uma diferena sutil: no Artigo XX do GATT, a discriminao arbitrria ou injustificada vedada entre pases em que prevaleam as mesmas condies. Esta redao menos pr-comrcio que a do Artigo 36 do Tratado de Roma, permitindo a discusso sobre a equivalncia da proteo conferida aos bens privilegiados pela regra excepcional.
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Para ser mais fiel ao objetivo de integrao econmica, o Mercosul deveria evitar o uso da ressalva entre pases em que prevaleam as mesmas condies. No obstante, em um perodo de transio, este recurso poderia ser admitido, at que fossem harmonizadas as legislaes nacionais nas matrias protegidas pelo Artigo 50 do Tratado de Montevidu. Alm disso, o Mercosul poderia estabelecer seus prprios Acordos sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias, Barreiras Tcnicas e Propriedade Intelectual, em bases OMC-plus.
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2.3. Disciplinas relativas aos procedimentos administrativos de comrcio exterior (CMC06/02)
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O Mercosul pode estabelecer um projeto similar ao do Mercado nico da Comunidade Europia: circulao de bens, servios e fatores produtivos sem controle nas fronteiras no interior do Mercosul. Para tanto, poderia ser feita, sob a coordenao da Secretaria Executiva do Mercosul, um programa detalhado para a eliminao de barreiras, inclusive fsicas (postos de fronteiras), existentes livre circulao no interior do Mercosul. Este programa teria de compreender, necessariamente, de um lado, a padronizao dos procedimentos e exigncias aplicveis s importaes oriundas de terceiros Estados. De outro, demandaria o nivelamento do campo de jogo, por meio da harmonizao legislativa nas reas de segurana, sade, proteo ambiental, proteo ao consumidor.
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Poderia ser feito um projeto, semelhana do Livro Branco adotado na Comunidade Europia, de determinao das barreiras tcnicas (harmonizao e aceitao mtua das regras sobre segurana, sade, ambiente, etc., o que tem conexo com a questo da regulamentao do Artigo 50 do Tratado de Montevidu), fiscais (diferenas na fiscalidade interna) e, fsicas ao livre comrcio. Tal estudo deveria compreender, tambm, a avaliao do impacto econmico da no integrao, para quantificao dos benefcios decorrentes da integrao.
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O programa para estabelecimento do mercado interno no Mercosul deveria ser similar ao Ato nico Europeu, que determinou prazo, metas e passos a serem observados.
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2.4. Propostas destinadas ao fortalecimento institucional analisando: (a)estrutura, (b)competncias, (c)funcionamento, (d)relao e (e)interao dos rgos que integram a estrutura institucional do Mercosul (CMC 01/02)
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No resta dvida de que chegado o momento de, seguindo as instrues da DEC/01/2002, revermos a estrutura institucional do Mercosul com vistas a fazer avanar o processo de consolidao do bloco.
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Para tanto, sugerimos apenas alguns ajustes e retoques com vistas a aprimorar o que j existe, mantendo a leveza, simplicidade e agilidade da estrutura atual. Certamente, precisaremos repensar a estrutura orgnica do Mercosul, em um futuro prximo, mas no momento atual, no qual temos ainda muito o que construir em termos de normativa e tomada de deciso, podemos deixar os rgos como se apresentam, melhorando, apenas, seu funcionamento e interao, e aperfeioando as competncias que j possuem. Acreditamos que o momento seja de aprofundamento e aperfeioamento e no de profundas mudanas e alteraes.
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No que diz respeito estrutura atual, em princpio, pode permanecer a mesma, desde que cada um dos rgos existentes tenha as suas competncias revistas e reforadas. fundamental que a CMC e o GMC tenham as suas competncias revistas e redefinidas, em especial no que diz respeito soluo de controvrsias. Os Subgrupos de Trabalho e os Comits Tcnicos devem, em suas reunies, debates e tomadas de deciso: a) manter a relao de interao e complementaridade, e b) contar com a participao de representantes dos setores das atividades profissionais e empresariais pertinentes aos vrios temas que esto sob a responsabilidade de cada Subgrupo e Comit. Tais representantes, contudo, somente devem ser admitidos nas reunies desde que tenham propostas e contribuies pertinentes e adequadas capazes de fazer avanar os trabalhos.
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O Foro Consultivo Econmico e Social deve ser revitalizado haja vista sua importante funo junto comunidade civil. Pouco se sabe hoje do trabalho do Foro Consultivo que poderia contar com a participao importante do meio acadmico, podendo receber valiosas contribuies da sociedade. Para tanto preciso que o trabalho do Foro seja contnua e eficazmente divulgado e que o Foro se transforme em um elo de ligao da comunidade civil com os demais rgos encarregados das Decises, Resolues e Diretrizes e Propostas.
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A Comisso Parlamentar Conjunta deve ter suas funes revistas a fim de trabalhar mais ativamente junto ao CMC, GMC e CCM So fundamentais os trabalhos institucionais levados a efeito pela Comisso, contudo preciso que este rgo tenha uma participao mais destacada e eficiente na consolidao do processo de integrao e na conformao e incorporao da normativa Mercosul nos ordenamentos jurdicos internos. A Comisso precisa se transformar no centro poltico-institucional de discusso dos temas fundamentais e centrais da integrao, e no se conformar apenas com a funo de rgo de apoio e complementar. preciso que a Comisso tome para si a responsabilidade dos debates, esclarecimentos sociedade civil, plebiscitos acerca de questes fundamentais, bem como tenha maior visibilidade junto comunidade de cada um dos Estados-Partes.
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Como j se disse acima, preciso que se institua o Tribunal Permanente de Reviso, por meio da ratificao, pelos Estados-Partes, do Protocolo de Olivos. O Tribunal Permanente far prosperar a continuidade e o aprimoramento do processo de integrao regional. A entrada em vigor do Protocolo de Olivos um fator importante na consolidao da vontade poltica dos pases de manter e ampliar seu investimento no bloco. Sobretudo no momento atual de crise e incerteza.
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A Secretaria Administrativa, conforme veremos a seguir, um rgo vital e deve passar por importantes transformaes.
2.5. Transformao da Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM) em uma Secretaria Tcnica, definindo (a) funes e competncias, (b) recursos necessrios, (c) outros aspectos relevantes para alcanar os resultados de maneira mais rpida e eficaz possvel (CMC 16/02)
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O Mercosul encontra-se, hoje, em um estgio do processo de integrao no qual as barreiras que persistem no comrcio intra-bloco so, basicamente, as no tarifrias. Este tipo de barreira, difuso e no claramente identificvel, por natureza, no se sujeita a um processo de eliminao em bases automticas, como o aplicado s barreiras tarifrias.
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A identificao das barreiras no tarifrias e a definio de regras visando sua eliminao pode ser feita por funcionrios dos governos dos Estados-Partes, atuando em conjunto, como tm ocorrido nos Grupos de Trabalho do Mercosul desde a sua instituio. No obstante, entendemos que a envergadura dos trabalhos nesta matria exige, para alcanar em tempo hbil resultados consistentes, a sistematizao por uma estrutura tcnica autnoma e neutra, voltada exclusivamente para esse fim.
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A evoluo do processo de integrao em outras reas, como soluo de controvrsias, tambm exige maior sistematizao e memria institucional.
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Assim, parece-nos que chegou a hora de criar-se um corpo tcnico dedicado integralmente s atividades do Mercosul. claro que, para manter-se fiel idia de leveza institucional que sempre permeou o projeto do Mercosul, e atender s restries oramentrias dos Estados-Partes, esta estrutura tem de ser a mais enxuta possvel, sem sombra de identificao com a burocracia do sistema comunitrio europeu. Guardadas as devidas propores, a SAM, como Secretaria Tcnica, poderia passar a ter estrutura e funes similares s do secretariado da OMC.
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2.6. Definio dos instrumentos aplicveis para a eliminao gradual de antidumping e medidas compensatrias no comrcio intra-zona (CMC 16/01) e definio de disciplinas comuns utilizao de incentivos aos investimentos produo e exportao intra-zona (CMC 10/01)
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A eliminao das medidas de defesa comercial e a definio de regras comuns sobre auxlio estatais so questes fundamentais dada a progresso do processo de integrao no Mercosul, que passa do nvel tarifrio para o nvel concorrencial, o que exige o nivelamento do campo de jogo. Por isto estas questes tm de ser tratadas conjuntamente, e em conexo com as regras de defesa da concorrncia.
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No que tange ao do Estado, sugerimos o estabelecimento de normas disciplinando a outorga de auxlios estatais pelos Estados-Partes do Mercosul, no mbito da legislao de defesa da concorrncia, e seguindo, em linhas gerais, parmetros similares aos estabelecidos nesta matria, pelo direito comunitrio europeu (artigos 92 a 94 do Tratado de Roma). No sistema europeu, a concesso de auxlios proibida, na medida em que afete as trocas entre os Estados Membros, falseando ou ameaando falsear a concorrncia, favorecendo certas empresas ou certas produes. So contempladas algumas excees, mas a concesso de auxlios com base nestas excees exige autorizao de rgos comunitrios.
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Quanto disciplina concorrencial das atividades dos agentes privados, a questo passa pela reforma do Protocolo de Fortaleza. O sistema implantado pelo Protocolo de Fortaleza implica a sujeio da deciso tcnica a crivo poltico, e, conseqentemente, possibilidade de seu bloqueio por consenso. Uma soluo possvel, sem alterar muito a estrutura do Protocolo, seria atribuir a defesa da concorrncia a um rgo tcnico e exigir o consenso negativo para afastamento da deciso do rgo tcnico. Esta seria uma pequena diferena, que j sinalizaria um grande avano. Para evitar onerar excessivamente o oramento do Mercosul, poderia ser implantado sistema de cooperao entre o rgo tcnico e as autoridades nacionais, ou ser autorizada a atuao das autoridades nacionais por mandato da Comisso.
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Em
relao eliminao de direitos antidumping e de medidas compensatrias no
comrcio intra-bloco, necessrio estabelecer prazos determinados. Em um
perodo provisrio poderia ser adotado um mecanismo similar ao artigo 19 do
NAFTA (possibilidade de optar-se entre levar questes com deciso
administrativa final corte dos
Estados Partes, ou reviso por rgo independente).
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3. Outros temas relevantes - perspectiva jurdica e institucional
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Alm dos temas crticos j referidos acima, diretamente relacionados s decises oriundas do projeto de relanamento do Mercosul, vale ainda destacar, sob uma perspectiva jurdica e institucional, alguns temas adicionais.
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3.1. Enfrentamento das questes constitucionais
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Ressaltamos a importncia do enfrentamento, pelo Brasil, dos problemas constitucionais implicados no conflito entre as fontes internas, internacionais e regionais, a exemplo das reformas constitucionais j realizadas na Argentina e Paraguai. Esta questo tem implicaes diretas sobre a definio das alternativas possveis para o sistema de soluo de controvrsias.
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3.2. Definio de regras sobre vlvulas de escape (salvaguardas)
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Outro ponto fundamental a definio de regras sobre vlvulas de escape (salvaguardas), a fim de atender situaes especiais/crticas enfrentadas pelos Estados-Partes, mantendo a previsibilidade e a segurana jurdica para os investidores. Na situao atual, no h previso legal de hipteses para derrogao das normas do Mercosul, mas o descumprimento das regras tm sido admitido casuisticamente pelos Estados-Partes, minando a credibilidade do processo de integrao. melhor admitir que as regras podem vir a ser descumpridas, delimitando clara e estritamente as hipteses em que esta derrogao admitida.
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Neste sentido, interessante observar as normas vigentes na CE, durante o perodo inicial de sua integrao econmica. Estas normas incluam clusula de salvaguarda em caso de dificuldade na balana de pagamentos, que permitia a imposio de restries livre circulao de mercadorias, sob autorizao da Comisso, rgo executivo da Comunidade Europia, que definia condies e modalidades. Alm disso, havia tambm a possibilidade de imposio de salvaguarda unilateral em caso de crise repentina.
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3.3. Poltica comercial comum
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Abrange negociaes, restries quantitativas, poltica de exportao, defesa comercial. No perodo de transio, na Comunidade Europia, havia o compromisso dos Estados membros de conservarem posio solidria (art. 16) definida pelo Conselho (rgo intergovernamental). No Mercosul, no podemos mais fugir da reflexo aprofundada acerca da definio de uma poltica comercial comum.
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4. Outros temas relevantes - perspectiva econmica e comercial
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<![if !supportLists]> <![endif]>Aperfeioamento das polticas j existentes e o lanamento de novas polticas que possibilitem uma melhor conformao do bloco.
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<![if !supportLists]> <![endif]>Alargamento do seu espao geogrfico com a adeso de novos membros como a Venezuela, Chile, Bolvia e outros.
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O fortalecimento do Mercosul implica a expanso de seus vnculos econmicos intra-bloco, bem como a construo de polticas macroeconmicas e setoriais comuns. Devemos buscar a melhoria qualitativa e quantitativa das relaes intra-bloco e extra-bloco, com vistas a facilitar o desenvolvimento tanto interno quanto externo do Mercosul.
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5. Concluso
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Muitas so as medidas que devemos promover visando o aprofundamento e aperfeioamento do Mercosul. O mais importante neste momento nos debruarmos sobre uma agenda de trabalho comum, possvel e que seja capaz de reforar os compromissos assumidos nos tratados constitutivos e protocolos complementares. Dificuldades, com certeza, existem, mas as sadas so sempre inexaurveis desde que a conscincia poltica multilateral prevalea e seja fruto do consenso.
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Os nossos maiores desafios continuam sendo as barreiras constitucionais existentes, principalmente no Brasil e no Uruguai, para a conformao de um mercado comum. Da mesma forma, preciso que enfrentemos com coragem o tema da incorporao do Direito do Mercosul nos ordenamentos jurdicos nacionais. A importncia desses dois temas fica clara quando comeamos a observar as discusses suscitadas em nossos tribunais internos e as primeiras decises envolvendo o direito das pessoas (fsicas e jurdicas) frente ao novo arcabouo jurdico do Mercosul. preciso que reflitamos se o atual Direito do Mercosul e o modo de sua incorporao nos direitos internos, so suficientemente slidos e adequados para estimular os compromissos assumidos e fortalecer as suas instituies.
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Setembro/2002
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