El déficit democrático: ¿Un hecho del pasado?

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1.Consideraciones preliminares

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La calificaci�n de integraci�n est� dada sin duda, a partir del Tratado fundacional<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>, en el cual se reafirma la voluntad pol�tica de establecer las bases para una uni�n m�s estrecha entre los pueblos y se sienta como primer objetivo el desarrollo econ�mico con justicia social. Como bien lo advierte la Profesora Biocca esta noci�n de integraci�n es abarcativa.<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]> No obstante, desde ese entonces hasta el presente, en general por lo actuado ha sido catalogado como un proceso econ�mico.

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Pese a que la estructura institucional delineada en Asunci�n se reformula en Ouro Preto en 1994<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>, los Estados parte, al reunirse en aquella ocasi�n, no llegan a obtener consenso para establecer un marco institucional permanente o definitivo y contin�an prolongando un esquema institucional �minimalista� de tipo intergubernamental y destinado exclusivamente a favorecer el intercambio comercial<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]>, o que al decir de Moya Dom�nguez, en la institucionalizaci�n del Mercosur no hubo decisi�n pol�tica para iniciar la etapa supranacional que impone la creaci�n de �rganos comunes<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>.-

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Sin duda un hito trascendental, en cuanto definici�n de �proceso de integraci�n econ�mico� ha sido la Cumbre de San Luis de 1996<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]>, en donde el objetivo de formaci�n de un mercado com�n se retrotrae a la conformaci�n de una zona de libre comercio.-

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En oportunidad del VIII Encuentro Internacional de Am�rica del Sur, celebrado en Asunci�n, expusimos la necesidad de la creaci�n de un Parlamento para el Mercosur<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]> que tomara la iniciativa de plantear una canalizaci�n adecuada de aquellos problemas que afectan a los pueblos involucrados, por ejemplo circulaci�n de trabajadores, medidas de protecci�n al medio ambiente, derecho a la salud, etc. Se�alamos la importancia acordada desde los mismos inicios por procesos diversos como el Mercado Com�n Centroamericano<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]> y la hoy Uni�n Europea.<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]> Por entender que el presupuesto pol�tico de la democracia se encontraba determinado y el aspecto jur�dico no resist�a dudas, sostuvimos que los t�rminos del problema se reduc�an a: la voluntad pol�tica.�

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Por entonces, el proceso de integraci�n del MERCOSUR parec�a contradecir el rol de �spill over� (especie de acci�n encadenada que propele a la integraci�n hacia adelante)<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]> que el mundo acad�mico mundial ha desarrollado para explicar la conformaci�n de la Uni�n Europea.-

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Sin embargo, en los �ltimos tiempos estamos asistiendo a una serie de hechos que nos evidencian que� el �spill over� (efecto derrame) renace entre las cenizas.-

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En efecto, se observan peque�os focos de labor en relaci�n a aquellos primeros objetivos sentados en el Tratado de Asunci�n, no obstante con limitaciones m�s que significativas. Es as�, que a modo de ejemplo podemos citar el trabajo de la CPC<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>, el cual� apart�ndose del criterio economicista que la dominaba consider� el problema de la obstrucci�n del ejercicio de los derechos del padre o la madre de un menor, originado en la sustracci�n del mismo por parte de alguno de sus progenitores, tambi�n denominado "secuestros parentales", que si bien� enfatiz� que son de discutible aceptaci�n como acto delictivo en la legislaci�n de nuestros pa�ses, s�lo -en raz�n de su competencia- recomend� la adopci�n de un Programa Nacional sobre prevenci�n, sustracci�n y restituci�n de menores<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]>.-

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�� �� La voluntad pol�tica ausente para la creaci�n de un Parlamento tuvo su primera manifestaci�n en enero del 2003, cuando los Presidentes de Argentina y de Brasil, al reafirmar la alianza estrat�gica entre ambas naciones como motor de la integraci�n, se comprometieron a impulsar la creaci�n de un �rgano de esta naturaleza.<![if !supportFootnotes]>[13]<![endif]> Id�ntica declaraci�n efectu� N�stor Kirchner en la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR que se celebr� en Asunci�n en Junio de 2003<![if !supportFootnotes]>[14]<![endif]>.

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Esta larvaria voluntad pol�tica, unida al reclamo social de mayores espacios de participaci�n en este proceso de integraci�n<![if !supportFootnotes]>[15]<![endif]> y siguiendo el marco te�rico desarrollado, nos lleva a afirmar que �ste es el momento para la creaci�n de un Parlamento mercosure�o.-

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2- Cuestiones pol�tico-jur�dicas

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La existencia de un Parlamento Comunitario, fue reducida por a�os a cuestiones de obst�culos constitucionales. Con relaci�n a estos obst�culos, la primera consideraci�n es en atenci�n a la soberan�a.

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Como consecuencia del auge de la teor�a neofuncionalista en la d�cada del setenta, se ha afirmado que la creaci�n de organismos supranacionales atenta contra la soberan�a nacional. Se ha sostenido que las instituciones supranacionales afectan la pol�tica de los Estados al menos en tres amplias formas: se convierten en actores pol�ticos aut�nomos, creando nuevas opciones para los actores dom�sticos e induciendo cambios en las pol�ticas e instituciones dom�sticas<![if !supportFootnotes]>[16]<![endif]>.-

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Sin embargo, los casi sesenta a�os de existencia de la actual Uni�n Europea (el m�ximo grado de integraci�n conocido) y la supervivencia de sus Estados miembros�� ha demostrado y demuestra que la hip�tesis de trabajo de los neofuncionalistas fue err�nea. La integraci�n no es un juego de suma cero. Si bien los procesos de integraci�n limitan y condicionan la autonom�a de los Estados miembros o parte, a la vez, estimula una intervenci�n nacional hacia �reas adyacentes a las integradas, produciendo un modelo din�mico y siempre cambiante entre las competencias nacionales y las comunitarias<![if !supportFootnotes]>[17]<![endif]>.-

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La segunda cuesti�n se desprende del an�lisis constitucional de los Estados parte. En este debate constitucional, las posiciones m�s r�gidas advierten como obst�culo la dis�mil soluci�n constitucional de los Estados parte del MERCOSUR en orden a las normas de car�cter expl�cito en cuanto autorizantes para un �rgano de esta naturaleza. Se�alan que Argentina expresamente autoriza la delegaci�n de competencia y subordina jer�rquicamente a las normas dictadas en su consecuencia<![if !supportFootnotes]>[18]<![endif]>, al igual que� Paraguay que permite la cesi�n de competencia legislativa y jurisdiccional<![if !supportFootnotes]>[19]<![endif]>, empero que ni Brasil ni Uruguay cuentan con normas constitucionales equivalentes. Desde este enfoque exigen una reforma constitucional.

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Las posiciones menos r�gidas -con asidero en la obligatoriedad de los Tratados internacionales- sostienen que la celebraci�n de tratados constitutivos o fundantes de procesos de integraci�n son mutativos de la Constituci�n existente por tanto, no habr�a necesidad de reforma constitucional.

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Se ha expuesto tambi�n, que toda norma constitucional es autoejecutiva, que en rigor, ya no existen normas program�ticas.<![if !supportFootnotes]>[20]<![endif]>

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Lo cierto es que Brasil en el art�culo 4� de su Constituci�n Nacional luego de establecer los diez principios con los cuales rige en sus relaciones internacionales, en un p�rrafo �nico sostiene: �La Rep�blica Federativa del Brasil buscar� la integraci�n econ�mica, pol�tica, social y cultural de los pueblos de Am�rica Latina, en vista a la formaci�n de una comunidad Latinoamericana de Naciones.�

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En el mismo orden de ideas, la Constituci�n de Uruguay dispone en su art�culo 6� que: �La Rep�blica procurar� la integraci�n social y econ�mica de los Estados latinoamericanos, especialmente a lo que se refiere a la defensa com�n de sus productos y materias primas. Asimismo propender� a la efectiva complementaci�n de sus servicios p�blicos.�

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Oportuno es destacar que en estos dos pa�ses, no s�lo no se ha cuestionado la constitucionalidad de los Tratados de Ouro Preto, ni de Brasilia, en donde ya se admit�a seg�n sus propios� preceptos que el laudo se incorpore como cosa juzgada directa, sino que el debate interpretativo parece haber concluido por medio del Protocolo de Olivos<![if !supportFootnotes]>[21]<![endif]>, por el que se crea un Tribunal -si bien arbitral- de car�cter permanente de Revisi�n. Evidencia esto �ltimo, m�s que significativamente el �spill over�� y demuestra a�n con profundas limitaciones que se ha comprendido que se trata de un ejercicio en com�n de la soberan�a.�

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No obstante debemos se�alar que la decisi�n pol�tica estrat�gica de la constituci�n de un Parlamento Comunitario no cuenta con el compromiso de todos los Estados parte conforme amerita la urgencia del presente del MERCOSUR.

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La preocupaci�n se desplaza hoy a plantear como obst�culo las diferencias en la extensi�n territorial, las asimetr�as en orden a la poblaci�n, al producto bruto interno, etc.; pareciera que algunos Estados no est�n dispuestos a afrontar el problema del tama�o�del bloque, pues ciertamente la escala se modific�.������

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Ser�a conveniente tener presente, a efectos de guardar coherencia con los principios fundamentales que inspiran tanto el orden nacional como regional,� plasmados de forma categ�rica en la Ley Suprema de cada uno de los estados Parte<![if !supportFootnotes]>[22]<![endif]>, en sus organizaciones pol�ticas as� como en el compromiso democr�tico emitido por los Presidentes de los Estados parte en Las Le�as el 26 y 27 de junio de 1992, sentando como condici�n indispensable para el desarrollo del proceso integrativo la exigencia del ejercicio democr�tico. Puesto que la democracia jur�dicamente, no se sustenta en el instante que se declara, sino que indudablemente para que el poder democr�tico encuentre toda su plenitud, para que se manifieste con toda su intensidad, debe encontrar una adecuada expresi�n en el ejercicio mismo del poder.���

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Es innegable que la democracia tiene un significado �til, s�lo si se la define en t�rminos institucionales. Por ello, al interrogante del c�mo la respuesta obligada debe ser la v�a participativa electoral.

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La elecci�n por ser una de las claves, sino la� clave de la democracia,� nos conduce en este supuesto entre otros, a ciertos interrogantes: �Cu�l ser�a el criterio adecuado para establecer el distrito? �Si el parlamentario ha de estar orientado hacia su distrito, es decir teniendo en cuenta principalmente aquellos problemas de sus electores? O �Si debe estar orientado en funci�n de la Naci�n a la que pertenece? O �Por el contrario debe encontrarse orientado al bien general que resulta la raz�n misma del todo?

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Si bien cada una de estas preguntas tienen respuesta independiente, en rigor subyace en todas una �nica cuesti�n: la posible hegemon�a de alg�n o algunos Estados Parte.

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Cierto es que ha sido desde el n�cleo de la �tica democr�tica, tradicionalmente reconocido, que el voto de la mayor�a debe prevalecer sobre la oposici�n y las� minor�as han resultado una preocupaci�n en el �mbito constitucional m�s que en el pol�tico electoral. Sin embargo, consideramos que el juego de mayor�as y minor�as es a todas luces inconducente en un proceso de integraci�n. Es decir, plantear el debate en este sentido parece desplegar una vez m�s una hip�tesis reduccionista. En suma trasunta la idea que las soluciones pol�tico-jur�dicas-econ�mico-sociales corresponden exclusiva y aisladamente a motivaciones y soluciones nacionales. Lo cual no significa que la toma de decisi�n en este Parlamento Comunitario, no deba adoptarse por mayor�a.�����

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En cuanto a �quienes�, sin desestimar el rol que desempe�a el esquema de partidos pol�ticos dentro de una democracia, entendemos que no deben ser los �nicos actores de un �rgano de esta naturaleza.���

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3. Propuesta para la formaci�n de un Parlamento Comunitario

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����������� Reiteramos lo expuesto en la X Reuni�n de FIEALC en Mosc� en junio 2001<![if !supportFootnotes]>[23]<![endif]>. En aquella ocasi�n expusimos que uno de los �rganos que es preciso establecer en el MERCOSUR es el Parlamento Comunitario. Su conformaci�n debe ser una expresi�n eficaz y no meramente formal de la democracia.

����������� Las funciones de este �rgano son de control de la actividad integradora, y de co- decisi�n para la formaci�n del derecho comunitario.

����������� Por ello, el Parlamento mercosure�o debe estar constituido por representantes de los pueblos, elegidos por voto universal y directo.

Principio rector de un sistema adecuado de integraci�n es �el equilibrio pol�tico� por tanto el n�mero de bancas o esca�os no debe determinar la hegemon�a de ninguno de los Estados integrados. Ello se puede resolver, adoptando un n�mero igual para los pa�ses con mayor poblaci�n� u extensi�n territorial y que permita por la suma de dos o m�s representantes de los Estados con menor poblaci�n u extensi�n geogr�fica una mayor�a que impida la resoluci�n de propuestas o normas exclusivamente por uno o dos de los Estados parte.

Una de las principales incompatibilidades debe ser el ejercicio de funciones nacionales.

La independencia de los representantes debe estar asegurada para que no queden sujetos a indicaciones u ordenes de los gobiernos de los Estados que pertenecen, estableci�ndose las garant�as y las inmunidades necesarias.

El parlamento no debe constituirse en un �rgano burocr�tico para lo cual el n�mero de integrantes debe ser reducido y con preparaci�n adecuada a las funciones habida cuenta que tambi�n debe simentar la conciencia integradora.

Por �ltimo entendemos conveniente que la agrupaci�n se efect�e conforme las ideolog�as existentes en sus respectivos Estados, de esta forma se logra que los grupos sean plurinacionales y que no preponderen por su nacionalidad, sino por grupos pol�ticos afines de los pueblos que representan.���

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