08 de July de 2026
Edición 7491
Próxima Actualización: 09/07/2026
Ao analisar o potencial econômico do Mercosul e a necessidade imperiosa de aumentar as conexões para obtenção de vantagens no processo de integração, considera o potencial do transporte aéreo para os objetivo do bloco. Entretanto, o meio não depende, exclusivamente, da infra-estrutura aeroportuária, mas de aspectos legais inerentes ao Direito da Integração, Direito Aeronáutico e , também, da política de transporte aéreo. Destaque, na questão é o Acordo de Fortaleza, um pacto entre os Países-Partes do Mercosul e associados (Chile, Bolívia e Peru), um importante diploma multilateral, que indica um novo marco para a estruturação da Aviação Civil na América do Sul.
1- INTRODUO
Na Comunidade Andina assim como na Unio Europia, o pleno desenvolvimento dos transportes aflorou como uma preocupao central, pois no se concebe um processo integrador sem a locomoo eficiente dos fatores de produo. O transporte , portanto, um servio responsvel pela integrao fsica do espao geogrfico e sua infra-estrutura fundamental para o desenvolvimento do livre comrcio intra-regional, bem como para a insero eficiente do bloco, no plano internacional.
O artigo 1 do Tratado de Assuno prev a coordenao de polticas setoriais de transporte e o seu anexo V, estipula a constituio de 2 (dois) dos 11 (onze) subgrupos especializados, vinculando-os ao tema transporte: o subgrupo 5 (transporte terrestre) e o subgrupo 6 (transporte martimo). Apesar desta preocupao com a integrao fsica, ficou evidente um tratamento parcial da questo, pois os outros modais no foram contemplados no mbito dos subgrupos estabelecidos.
Em 1992, levando em considerao a importncia hidroviria da Bacia do Prata para a interiorizao do Mercosul, corrigiram a excluso do transporte fluvial e o Grupo Mercado Comum(GMC) encarregou o SGT 6 ( transporte martimo ) de tratar, tambm, dos temas relativos ao transporte fluvial e assuntos porturios<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>. A restrio ao transporte areo foi apresentada por alguns Estados-Partes ( Argentina e Paraguai) no Protocolo de Proteo recproca de investimentos do Mercosul de 1993 . Em 1995, houve uma reestruturao<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]> dos grupos de trabalho e fundiram os dois subgrupos anteriores no SGT 5 ( transportes), que passou a tratar da integrao fsica de forma geral, mas sem nenhuma meno ao transporte areo.
Entretanto, na 21 Reunio Ordinria do Grupo Mercado Comum, que ocorreu na cidade de Buenos Aires, em abril de 1996, a presidncia interina do rgo props o tratamento do tema transporte areo na rbita do SGT-5, mas a delegao brasileira sugeriu um acordo paralelo, extensivo aos pases associados (Bolvia e Chile). Sendo assim, durante a comtempornea 11 Reunio do Conselho do Mercado Comum, em Fortaleza, ocorreu a assinatura do Acordo sobre Servio Areo Sub-Regional entre os Pases-Partes e Associados. Embora o Acordo de Fortaleza no seja resultante da atividade institucional do Mercosul, ele reconhecido pela instituio, pois foi ratificado pelos mesmos Estados Partes e representa um marco na integrao area da sub-regio, merecendo ser analisado a luz das polticas aerocomerciais comunitrias e do Direito Aeronutico do Mercosul. Este artigo se limitar a apontar os principais elementos para compreenso do atual grau de integrao area do Mercosul, comeando com enumerao da principal conveno multilateral sobre a matria para posterior anlise do Acordo de Fortaleza.
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2. CONVENO DE CHICAGO E CUS ABERTOS
A Conveno de Chicago de 1944 definiu o Acordo multilateral da Aviao Civil Internacional e estabeleceu a OACI (Organizao Aviao Civil Internacional), constituindo a base normativa do principais princpios que regulam a atividade area internacional. O Acordo de Chicago foi resultante de um grande esforo de conciliao no sentido da uniformizao das regras e mtodos a serem considerados no transporte areo internacional, e entre as suas diretrizes esto: a aviao civil deve desenvolver-se de forma segura e ordenada; os Estados podem negociar servios areos internacionais, mediante o princpio da reciprocidade; e os servios devem ser executados de forma eficaz e econmica. A Conveno enfatizou a soberania dos Estados e a necessidade dos acordos bilaterais como condio jurdica necessria para a explorao dos servios areos internacionais.
Segundo o Dr. Expedito Albano da Silveira<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>, o sistema bilateral de transporte areo fundado na Conveno de Chicago est obsoleto, mas sobreviver por algum tempo. Um novo ciclo j se formou com a Poltica de Cus Abertos, na qual o ente mercado regula o servio areo ao invs dos Estados, nos modelos dos acordos bilaterais. Na globalizao dos servios, os Acordos Multilaterais Regionais constituiria uma etapa intermediria para um novo transporte areo internacional mais aberto, globalizado e eficiente. A Poltica de Cus Abertos seria o objetivo e constitui, portanto, um conjunto de aes pblicas e privadas, tendendo a eliminar os limites da oferta, da capacidade no mbito dos servios areos internacionais, relegando os vrios aspectos regulatrios s fora do mercado.
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3. MODELO COMUNITRIO
A Comunidade Andina (CAN)<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]> adotou uma sries de normas comunitrias para facilitar a liberao dos diversos servios de transporte entre seus pases membros e contribuiu, dessa forma, para o crescimento do comrcio e fortalecimento da integrao fsica do bloco. No modal areo, considerando que o direito de sobrevo (1 liberdade) <![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]> e pouso tcnico (2 liberdade) foram consagrados com a Conveno de Chicago, atravs da Deciso 297 da CAN<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]>, os Estados da comunidade passaram a integrar um regime especial de amplas facilidades estendendo os direitos de 3, 4, 5 e 6 liberdades em vos regulares que se realizem dentro da sub-regio, transladando: passageiros, carga ou correio. Foi estabelecida, portanto, uma poltica de Cus abertos na sub-regio, que viabilizou a multiplicao de empresas beneficiadas com o livre acesso ao mercado comum, sem as restries decorrentes dos acordos bilaterais. Desta forma, surgiram novas rotas, empresas e servios para os usurios andinos.
Na Comunidade Europia, embora o Tratado de Roma de 1957 previsse a consecuo de uma Poltica Comum de Transportes, no ttulo IV (artigos 74 a 84), s aps 1987, com o Ato nico Europeu, que um conjunto de medidas legislativas coordenadas estabeleceu uma consistente Poltica Comum Transporte, extensiva ao modal areo.
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Segundo o Dr. Gualdino Rodrigues:
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So vrios os motivos que explicam a inao das instituies comunitrias neste domnio. Em primeiro, a situao do transporte areo no espao comunitrio era igual situao do transporte areo em todo o mundo; um modo de transporte espartilhado pelo regime bilateral e, assim, vedado liberalizao e a um mercado aberto. Tambm a dimenso geogrfica da CEE, com 6 Estados fundadores, no propiciava polticas inovadoras e contra o sistema vigente mundialmente, a que acresce, ainda, a falta de vontade poltica dos Estados membros em modificarem este estado das coisas. A Comisso dava-se conta das dificuldades, que teria de enfrentar se quisesse desmantelar, no interior da CEE, um mercado muito estruturado a nvel mundial e que correspondia expresso da soberania dos Estados sobre o seu espao areo e garantia a defesa dos interesses e posies nacionais, de cada Estado e das suas transportadoras. ( Rodrigues, 2003, p.207)
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A liberalizao do transporte areo europeu abrangeu a regulao dos seguintes aspectos: o acesso ao mercado; a capacidade e o exerccio dos direitos de trfego; o estabelecimento dos nveis e das condies das tarifas areas; a aplicao das regras da concorrncia ao transporte areo; e as polticas externas da Comunidade Europia. Foi criado o mercado interno europeu de transporte areo (Cu nico Europeu), de forma gradual, em trs etapas. O acesso ao mercado comunitrio de transporte areo unificado, permite a explorao dos servios de cabotagem e a Unio Europia, aps 2001, negocia os servios areos em nome dos 15 Estados membros como um bloco, considerando que Corte de Justia declarou ilegais os acordos bilaterais de vrios Estados membros, celebrados segundo a Conveno de Chicago.
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4. ACORDO DE FORTALEZA
O avano no transporte areo na sub-regio est fundamentado no Acordo de Fortaleza<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>, que prope um conjunto de normas que visam permitir e estimular a realizao de servios areos, em rotas diferentes das implementadas nos termos dos acordos bilaterais existentes. O Acordo foi assinado pelas autoridades aeronuticas do Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolvia e Chile e est aberto a participao de outros Estados sul-americanos e do Caribe<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]>.
Na questo de direitos de trfego ou liberdades do ar, diferentemente do que ocorre no bloco andino e europeu, o Acordo de Fortaleza no prev uma poltica de Cus Abertos na sub-regio, pois no se cogita as concesses das liberdades liberais de trfego e os avanos se resumem as 3 e 4 liberdades do ar, em rotas diversas das existentes nos Acordos bilaterais estabelecidos. As 5 e 6 liberdades areas necessitam da aprovao dos Estados envolvidos, e as 7, 8 e 9 liberdades ( cabotagem) so inconcebveis. Na Unio Europia a poltica aerocomercial comunitria fez com que os acordos bilaterais cedessem a uma nova distribuio do trfego decorrente do Cu nico Europeu.
O artigo 18 do Acordo de Fortaleza prev a reviso peridica do pacto com objetivo de eliminar, gradualmente, as restries existentes e neste sentido, o Conselho de Autoridades Aeronuticas do Acordo tem-se reunido todos os anos, estipulando metas para uma maior integrao area sub-regional. Contudo, as decises do Conselho carecem dos efeitos da supranacionalidade, sendo que as ltimas reunies tm sido marcadas pelo impasse entre as posies liberais chilenas e as conservadoras brasileiras. O Brasil no estabeleceu uma poltica area definitiva e suas companhias areas principais esto passando por uma crise financeira, enquanto que o Chile, com seu marco regulatrio definido, adota uma poltica de Cus Abertos .
No dia 3 de dezembro de 2003 teve lugar, em Montevidu, uma reunio do Conselho de Autoridades Aeronutica para tratar de temas como: a nova forma de negociaes aerocomercial adotada pela Unio Europia, a proposta de um novo acordo areo para os pases integrantes da sub-regio e as metas de aberturas estabelecidas pelo Conselho. As autoridades aeronuticas brasileiras manifestaram que no estavam em condies de aplicar a fase trs do Memorando de Santiago do Chile<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]> , aprovado em 2001, que prev uma liberao total da capacidade nas rotas do Convnio de Fortaleza, desde julho de 2003.
Segundo o Dr. Carlos Rodrigues Brianza<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]>, no Balano de 2003 sobre a integrao area:
El convenio de Fortaleza fue una herramienta promovida y creada en algn
momento por quienes teman en ese momento una verdadera integracin por via
poltica o diplomtica, mediante la inclusin del tema del transporte areo
dentro del Mercosur o la Organizacin Mundial del ComercioY a la luz de los
hechos, a travs de dicho mecanismo no solo se logr el objetivo de demorar ms
de ocho aos ese processo de integracin en el sector aeronutico, sino que al
da de hoy, luego de la reciente Reunin del Consejo de Autoridades celebradas
em Montevideo, quizs hasta estemos ms lejos que en aqul 1996
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Todavia, o Conselho Brasileiro de Aviao Civil (CONAC), presidido pelo ministro da Defesa, Jos Viegas Filho, aprovou 17 (dezessete) resolues ligadas ao transporte areo e evidenciou a determinao com um novo marco regulatrio para o setor. Por exemplo, a resoluo n 004/2003, aprovada em 30 de outubro de 2003, no item terceiro prever a utilizao de aeroportos domsticos no trfego regional internacional e, ainda, faz meno expressa a necessidade de aperfeioamento e ampliao do Acordo de Fortaleza<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>.
Com o fortalecimento do Acordo de Fortaleza, possvel que o Mercosul reconhea a recomendao do Dr. Adyr da Silva, no livro Aeroportos e Desenvolvimento<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]>:
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O transporte rodovirio intenso est restrito s estradas pavimentadas e o transporte ferrovirio s vias frreas. O avio, ao contrrio, desloca-se livremente pelos ares. Com ele, os obstculos fsicos desaparecem e o uso do transporte areo, cujo preo do servio no demanda imensas fortunas, est presente para assegurar a comunicao, o apoio e a integrao de qualquer que seja a localidade.
( Da Silva, 1991, p.90)
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5. CONCLUSO
O modelo de integrao area comunitrio difere, radicalmente, do modelo adotado no Mercosul, na Comunidade Andina e na Unio Europia a integrao total, incluindo a cabotagem area, que elimina as restries na operao dos servios areos entre os Estados Membros. No Mercosul, a integrao parcial e no prev a cabotagem area e nem uma desejada poltica comum dos transportes.
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No Protocolo de Montevidu sobre o Comrcio de Servios do Mercosul, que prev um Programa de Liberalizao de Servios, o Conselho (CMC/DEC n9/98) aprovou o Anexo sobre Servios de Transporte Areo, enfatizando a prioridade do Acordo de Fortaleza e a complementariedade as listas de compromissos emergentes do Programa de Liberalizao, que at o presente no avanou na temtica.
Contudo, apesar das crticas procedentes quanto as tmidas medidas tomadas em relao a liberao do modal areo, o Acordo de Fortaleza poder ter seus objetivos maximizados no sentido de viabilizar a realizao de novos servios areos na sub-regio e assim contribuir para reforar e facilitar a integrao entre os povos dos Estados Partes.
Ressalta-se, que s recentemente a Argentina aprovou o Acordo de Fortaleza, atravs da Lei n 25.806, que foi sancionada em 05 de novembro de 2003 e promulgada em 28 de novembro de 2003. A ratificao pela Argentina dar uma nova dinmica ao Acordo, pois se trata de um pas que ocupa posio central no Mercosul e demonstra interesse na reciprocidade dos direitos de trfego dos futuros servios areos sub-regionais.
As cidades do interior do Mercosul podero ter uma conexo direta e rpida, viabilizando as conexes entre as microrregies importantes que esto prximas entre si, longe das capitais e no interior do Mercosul. Alis, uma da conseqncia direta da liberalizao dos direitos de trfego na sub-regio ser o aumento das conexes transversais no eixo leste/oeste, valorizando a interiorizao do bloco, j que a predominante estrutura de conexes longitudinais, no eixo norte/sul, representa um modelo ultrapassado da urbanizao litornea, na qual os pases do continente davam-se as costas.
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6. BIBLIOGRAFIA
BRIANZA, Carlos Rodrigues. Balance 2003. Segunda Parte: la integracin. AVIAGLOBAL: artigo, 30 dez. 2003. Disponvel em: <htpp://www.aviaglobal.com>. Acesso em 10 jan. 2004.
DA SILVA, Adyr. Aeroportos e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: INCAER/VILLA RICA, 1991.
FERREIRA, Luiz Antnio Flix. Transporte Areo Internacional: caractersticas, custos e viso de logstica. So Paulo: Aduaneiras, 2003.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Aspectos Institucionais e Regulatrios da Integrao de Transporte do Mercosul. Texto para discusso n 444. CASTRO, Newton de; LAMY, Philippe. Rio de Janeiro, IPEA, 1996.
JURADO, Augustin Rodrigues (cord.).El MERCOSUL y el Transporte Areo.1 ed. Virtual. E-libro net. Septiembro, 2001.
QUINTAS, Helder; MARTINS, Amlcar. Direito dos Transportes: legislao nacional, internacional e comunitria jurisprudncia nacional e comunitria. Lisboa: Almedina, 2002.
RIBEIRO, Luciano R. Melo. Traando os Caminhos dos Cus: O Departamento de Aviao Civil DAC 1931 2001. Action Editora: Rio de Janeiro, 2002.
RODRIGUES, Gualdino. As fontes internacionais do Direito Areo: a situao da legislao sobre a aviao civil em Portugal. Lisboa: Dislivro, 2003.
SILVEIRA, Expedito Albano da. A Globalizao e os Acordos Bilaterais. SBDA: revista n80, Rio de Janeiro, 2000. Disponvel em: <htpp://www.sbda.org.br>. Acesso em 10 jan. 2004.
<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]> MERCOSUL/GMC/RES. N 27/92
TENDO EM VISTA: O Artigo 13 do Tratado de Assuno: o Artigo 10 da Deciso
No. 04/91, do Conselho Mercado Comum. CONSIDERANDO As caractersticas do transporte por gua e sua estreita relao com os temas vinculados ao transporte martimo, e que transporte fluvial e aspectos porturios no so tratados em outros subgrupos de trabalho, O GRUPO MERCADO COMUM
RESOLVE: Artigo 1o - Encarregar o SGT 6 "Transporte Martimo" de tratar dos temas relativos ao transporte fluvial e asssuntos porturios
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<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]> Atravs da resoluo GMC 20/95.
<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]> SILVEIRA, Expedito Albano da. A Globalizao e os Acordos Bilaterais. SBDA: revista n80, Rio de Janeiro, 2000. Disponvel em: <htpp://www.sbda.org.br>. Acesso em 10 jan. 2004.
<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]> Captulo 12 do Acordo de Cartagena sobre a integrao fsica:
Artculo 104.- Los Pases Miembros desarrollarn una accin conjunta para lograr un mejor aprovechamiento del espacio fsico, fortalecer la infraestructura y los servicios necesarios para el avance del proceso de integracin econmica de la Subregin. Esta accin se ejercer principalmente en los campos de la energa, los transportes y las comunicaciones, y comprender las medidas necesarias a fin de facilitar el trfico fronterizo entre los Pases Miembros.
<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]> Classificao dos Direitos de Trfego Areo ou Liberdades do Ar ( Freedom of Air):
1 liberdade o direito de sobrevoar o territrio de outro Estado sem pousar.
2 liberdade o direito de pousar por motivos tcnicos, tais como reabastecimento, pane ou fora maior.
3 liberdade o direito de pousa em outro Estado num servio de transporte remunerado.
4 liberdade o direito de decolar para o Estado de origem, num servio de transporte remunerado.
5 liberdade - o direito de dar continuidade a um vo, seguindo para um terceiro Estado, num servio de transporte remunerado.
6 liberdade o direito de conciliar as terceiras e quartas liberdade fazendo ponte com um terceiro Estado, no pas de origem.
7 liberdade o direito de transportar para um outro Estado, sem ter sair do estado de origem.
8 liberdade o direito de transportar entre dois pontos interno de um Estado, num vo proveniente do estado de origem. A oitava liberdade denominada de cabotagem consecutiva.
9 liberdade o direito de transportar entre dois pontos internos de um Estado, de forma independente ( sem provir do pas de origem da empresa). O direito de nona liberdade , tambm, denominado de cabotagem autnoma.
<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]> Aprovada em 16 de maio de 1991 pela Comisso do Acordo de Cartagena.
<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>Foi ratificado pelos Estados proponentes, mas houve atraso na ratificao da Argentina. No Brasil, o Acordo foi ratificado no pelo Decreto Presidencial de n 3.045, de 05 de maio de 1999.
<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]> O Peru aderiu em 2001 e a Venezuela e a Colmbia tendem a participar.
<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]> MEMORANDO DE SANTIAGO:
O conselho de Autoridades de Aviao Civil do Sistema de Transporte Areo Sub-regional, previsto no Acordo de Fortaleza, concludo em 17 de dezembro de 1996, reuniu-se nos dias 01 e 02 de maro de 2001, em Santiago do Chile, oportunidade em que aprovou Memorando de Entendimento relativo ao Transporte Areo na Sub-regio, cujas as principais decises foram:
A partir de 1 de julho de 2001, aumentar a capacidade acordada entre os Estados Membros bilateralmente em, pelo menos, 30% para vos regionais 3 e 4 liberdades, e eliminar as restries existentes quanto aos pontos a operar dentro dos limites de seus territrios;
A partir de 1 de julho de 2002, aumentar a capacidade j ampliada conforme o item 1 em, pelo menos 50%, e eliminar as restries existentes quanto ao exerccio dos direitos de 5 e 6 liberdades bilateralmente acordados, no mbito intra-regional;
A partir de 1 de julho de 2003, liberalizar totalmente a capacidade e as freqncias acordadas nos respectivos Acordos bilaterais, no mbito intra-regional.
O Memorando de Santiago foi assinado pelos Diretores de Aviao Civil do Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai, aguardando-se a adeso da Argentina, da Bolvia e do Peru, tambm Partes Contratantes do Acordo de Fortaleza.
<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]> BRIANZA, Carlos Rodrigues. Balance 2003.- Segunda Parte: la integracin. AVIAGLOBAL: artigo, 30 dez. 2003. Disponvel em: <htpp://www.aviaglobal.com>. Acesso em 10 jan. 2004.
<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]> 3- APROVAR as seguintes diretrizes para o mercado regional (Amrica do Sul):
3.1 A poltica de designao para o mercado regional ( Amrica do Sul) ser a de multidesignao quando esta estiver prevista nos respectivos acordos sobre servios areos.
3.2 Aeroportos domsticos podero ser utilizados no trfego regional internacional, atendidos os requisitos mnimos de ordem legal.
3.3 O rgo regulador analisar o estabelecimento de tarifas aeroporturias regionais que incentivem este trfego.
3.4 Os rgos de controle de fronteira devero simplificar os procedimentos, de forma a estimular e facilitar a circulao de pessoas e bens na regio, podendo atuar diretamente ou mediante convnio.
3.5 Dever ser estimulado o multilateralismo sul-americano como forma de integrao poltica, econmica e cultural da Amrica do Sul mediante o aperfeioamento e ampliao do Acordo de Fo