Introducci�n

En el proyecto que enmarca este trabajo, �Los actores empresariales y sindicales argentinos ante el MERCOSUR�, se trata de determinar si hubo cambios en el comportamiento de los actores productivos desde la Declaraci�n de Buenos Aires en el a�o 2000 hasta nuestros d�as, a partir del modo de organizaci�n de sus intereses -en el nivel nacional-, y de la funcionalidad jur�dico-institucional del Mercosur �interacci�n de los actores nacionales con el nivel subregional-.

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El per�odo en estudio no es f�cil para analizar por varias razones contextuales:

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>La regi�n toda, y cada uno de los pa�ses est�n inmersos en una grave crisis.

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>El proceso de integraci�n MERCOSUR mismo, a pesar de que a esta etapa se la llame �de relanzamiento�, se ha visto sometido a diversas tensiones, que en trazo muy grueso podemos vincular a la falta de compromiso pol�tico con la profundizaci�n del proceso y al correlativo d�ficit en la armonizaci�n de pol�ticas macroecon�micas.

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>El avance en las negociaciones del ALCA - que en esta �poca parec�a inevitable y limit� la discusi�n a qui�nes y c�mo- gener� algo muy semejante a una opci�n �y, como siempre en Argentina- casi antin�mica: al comienzo de este per�odo s�lo se pod�a ser pro MERCOSUR o pro ALCA. A esta altura se ha reconocido cierta legitimaci�n a pensar ALCA desde MERCOSUR.

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>Y, por fin, la crisis argentina: desde la par�lisis del gobierno de De la R�a a la hecatombe del fin de r�gimen, de la semana populista de Rodr�guez Sa� al desarrollismo discursivo de Duhalde y, ahora, el estilo K.

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>Una m�s, hasta ahora, cada cambio de gobierno �y en este per�odo hubo muchos- impulsa declaraciones que trasuntan una gran vocaci�n integracionista, un gran esp�ritu refundador, que se va diluyendo con el paso del tiempo.

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Hay, tambi�n, condicionamientos espec�ficos, entre ellos:

<![if !supportLists]>-��������� <![endif]>Si los empresarios act�an impulsados por sus intereses y estos intereses se ven afectados por las decisiones pol�ticas, est� claro que reaccionar�n en consecuencia. Si las decisiones pol�ticas son muy fluctuantes, se producir� una constante reconfiguraci�n de alianzas, tanto al interior del mundo empresarial como con los poderes p�blicos -global y sectorialmente- y, a�n, en relaci�n al frente externo.

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Condiciones de realizaci�n

El intento de determinar si, a lo largo de un per�odo de tiempo, hubo cambios en el comportamiento de algunos actores, cualesquiera sean ellos, abre una problem�tica ciertamente compleja, toda vez que:

- La generalidad de los autores que se ocupan de �los empresarios en el MERCOSUR� no distinguen actores individuales �las empresas- de institucionales �las organizaciones empresariales o representativas del empresariado-.

- Entre los que lo hacen, no pocos circunscriben su an�lisis del campo empresarial a �las organizaciones corporativas m�s importantes� (Viguera, 2000). �Cu�les son las m�s importantes? Algo parece evidente, �las m�s importantes� son aquellas a las que la consideraci�n p�blica les asigna m�s relevancia en cada momento. Lo que era considerado �m�s importante� durante los �90 ahora puede no serlo.

- Si se limita el campo de an�lisis a las organizaciones m�s importantes, queda afuera la representaci�n de los excluidos �las organizaciones de las pymes- y existe el riesgo de s�lo considerar a estas empresas en la medida de su interacci�n con empresas de otro tipo �tal como lo hace Hirst (1996, 193), por ejemplo-. Si, por el contrario, se la incluye, las fuentes disponibles, m�s all� de los documentos emanados del propio sector, son muy escasas, ya que s�lo espor�dicamente adquieren trascendencia p�blica.

- Adem�s, no existe un registro p�blico de las organizaciones empresariales; y, a�n, la mayor�a de las organizaciones de segundo y tercer grado expresan tener prohibiciones estatutarias de informar sobre su elenco de asociados �c�maras sectoriales o regionales-. De este modo, no se puede determinar la doble o triple afiliaci�n de las entidades de primer grado a las centrales existentes �que, en general, responden a diversos modelos de representaci�n de intereses (Acu�a et al, 1984, 81)-.

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Los niveles de participaci�n empresarial en el dise�o del Mercosur

El punto de partida del an�lisis de la participaci�n empresarial en el dise�o del Mercosur fueron los resultados alcanzados en �Condicionantes de la participaci�n social en el Mercosur<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>�. All� se distinguieron dos niveles en la participaci�n de los actores empresariales:

<![if !supportLists]>-��������������������� <![endif]>La participaci�n en las negociaciones t�cnicas y

<![if !supportLists]>-��������������������� <![endif]>La participaci�n en las instancias de definici�n de pol�ticas

No basta, sin embargo con esta distinci�n, toda vez que, a fin de dilucidar si hubo cambios en el comportamiento de los actores empresariales a partir del relanzamiento del Mercosur en el a�o 2000, debe revisarse la situaci�n en las sucesivas etapas del proceso integrativo, al interior de cada uno de esos niveles.

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Limitaciones de las organizaciones para la participaci�n e influencia

Debe tenerse en cuenta asimismo que, en el �mbito nacional y en el regional, tanto en las negociaciones t�cnicas como en las instancias de definici�n de pol�ticas, las limitaciones estructurales de las organizaciones afectan su accionar, ya que �la capacidad de las organizaciones para analizar temas pol�ticos y econ�micos, lanzarlos al debate p�blico e influenciar el proceso de integraci�n era muy variable. Esta capacidad depend�a no solamente del tama�o de la respectiva organizaci�n, de su poder econ�mico o de la cantidad de su personal, sino tambi�n del profesionalismo de sus cuadros, de su voluntad de cambio pol�tico y de su habilidad para establecer contactos fluidos con sus pares de pa�ses vecinos.� (Klein, 190).

Nofal (1998-46), en tanto, al caracterizar la participaci�n del sector privado en la tarea de profundizaci�n como �escasa e inefectiva�, propugna que �una cooperaci�n y participaci�n m�s activa del sector privado contribuir�a a solucionar el cuello de botella que enfrenta la profundizaci�n del Mercosur como consecuencia de las restricciones derivadas de la insuficiencia de recursos humanos especializados y de las demandas de una agenda t�cnicamente compleja�.

Parece haber, entre las opiniones transcriptas, una discordancia. No es as�. En tanto Klein encuentra que s�lo las m�s poderosas de las organizaciones empresariales tienen capacidad para analizar temas pol�ticos y econ�micos e influenciar en el proceso de integraci�n, Nofal alienta una mayor participaci�n del �sector privado� con el prop�sito de superar las limitaciones del sector p�blico, pero no resulta de ello que se refiera a las organizaciones empresariales, ya que �lo que es seguro es que cada empresa importante no puede arriesgarse a delegar las relaciones con el gobierno a una organizaci�n que representa los intereses generales de la industria� (Fodor, 32).

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La participaci�n en las negociaciones t�cnicas

En el marco de la negociaci�n en los SGT, �nico �mbito de participaci�n formal de los empresarios en la primera etapa, la participaci�n, que fue importante, habr�a sido obtenida m�s por la debilidad t�cnica de la estructura burocr�tica que por el reconocimiento del derecho a ella de los actores privados, �debido a que pose�an la informaci�n t�cnica y la experiencia necesaria para la armonizaci�n de normas� (S�nchez Bajo).

A partir de Ouro Preto, sin embargo, el sector oficial adopt� un ritmo de trabajo m�s independiente, lo que llev�, por ejemplo, a las entidades del sector l�cteo �reunidas en Buenos Aires el 7 de julio de 1995- a solicitar a las autoridades del Mercosur que pusieran en funcionamiento los SGT N�3 y N�8, o sus equivalentes en la nueva estructura institucional, para poder seguir avanzando en el dise�o y aprobaci�n de decisiones y normas (Depetris, 137).

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La participaci�n en las instancias de definici�n de pol�ticas

Existen opiniones contrapuestas sobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR. En relaci�n a ellas, oportunamente (Olivera, 2001) sostuve que se puede v�lidamente establecer una relaci�n entre esas opiniones y los sectores que en estudios anteriores hemos caracterizado como beneficiarios �trasnacionales y grandes empresas nacionales- y excluidos del proceso �peque�a y mediana empresa-. En tanto los empresarios pertenecientes al primer segmento expresan que �participaron muy cercanamente el Estado y el empresariado� (Achard et al, 1997-350), sus representantes en los �mbitos t�cnicos manifiestan que �los funcionarios �de Canciller�a- no tienen buen feed-back con los industriales�<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]>. Desde el sector pyme, por su parte, la generalidad de las opiniones recogidas mostraban muy escasa participaci�n, habiendo llegado un entrevistado a expresar que �no existe un canal gobierno-productores�<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>. Cabe destacar que las organizaciones representativas de este sector reproducen las debilidades de las empresas (Olivera, 1996; SOCMA, 2000) que lo constituyen, al punto de haber sido equiparadas en su debilidad a las organizaciones paraguayas (Klein, 244), lo que puede considerarse uno de los elementos justificativos de su poca incidencia.

Entonces, parafraseando a Viguera (1996-167), se puede afirmar que quienes contribuyen al dise�o de �la pol�tica� (politics) logran para s� espacios de participaci�n formal en tanto que los que operan sobre �las pol�ticas� (policies) a implementar por el Estado, generalmente lo hacen mediante acciones de �lobbying� y los excluidos del proceso reclaman ser o�dos. Ahora bien, cabe preguntarse cu�l es el �mbito en el que estas acciones se llevan a cabo.� Si �los empresarios se percataron de que la presi�n pol�tica ten�a que ejercerse m�s sobre el gobierno nacional que sobre el GMC o el CMC� (Klein, 179), es leg�timo inferir que ello fue as� en raz�n de la limitada institucionalidad del MERCOSUR. Pero es necesario considerar tambi�n que esa limitada institucionalidad podr�a deberse al inter�s de los grupos poderosos por priorizar �los canales informales de presi�n o las pr�cticas de lobby ya desarrolladas a nivel nacional� (Hirst, 196), lo que se demostrar�a con la constituci�n de los Grupos Brasil, Argentina y Cordillera, agrupaciones de empresarios que se conforman para realizar lobby no ya ante las autoridades de su pa�s, sino ante las de los pa�ses donde sus integrantes han invertido

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Esta era la situaci�n hasta Ouro Preto, y en la etapa siguiente no vari� mayormente<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]>. Si bien la creaci�n del Foro Consultivo Econ�mico y Social significa, en alguna medida la institucionalizaci�n de la participaci�n empresarial y sindical en el MERCOSUR, su car�cter puramente �consultivo� le resta relevancia, lo que se trasluce en su desenvolvimiento. M�s a�n, la �ndole de su agenda -en lo que hace a los empresarios se vincula casi exclusivamente a su car�cter de empleador-, aproxima m�s los debates en el seno del FCES a las negociaciones t�cnicas que a las pol�ticas, toda vez que lo que est� en juego es la relaci�n entre reconversi�n industrial y flexibilizaci�n laboral.

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En relaci�n a la participaci�n en las instancias de definici�n de pol�ticas existen opiniones contrapuestas sobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR, que se pueden vincular a las diferencias entre los sectores que en estudios anteriores hemos caracterizado como beneficiarios �trasnacionales y grandes empresas nacionales- y excluidos del proceso �peque�a y mediana empresa-.

Cabe se�alar que tanto los empresarios que hist�ricamente han accedido a las instancias de definici�n de pol�ticas como quienes no lo han hecho, a poco andar �se percataron de que la presi�n pol�tica ten�a que ejercerse m�s sobre el gobierno nacional que sobre el GMC o el CMC� (Klein, 179). Es leg�timo inferir que ello fue as� en raz�n de la limitada institucionalidad del MERCOSUR.

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De los acuerdos sectoriales a la privatizaci�n de la negociaci�n

El Tratado de Asunci�n, en su art�culo 5� inc. d) incluye entre los principales instrumentos para la constituci�n del Mercado Com�n �la adopci�n de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilizaci�n y movilidad de los factores de producci�n y de alcanzar escalas operativas eficientes�. Con la firma de la Dec. 3/91 CMC, que se puede considerar reglamentaria del citado art�culo, en 1992, 41 organizaciones sectoriales argentinas y brasile�as comenzaron a reunirse, apoyadas por los gobiernos que esperaban que ellas contribuyeran al avance del proceso de integraci�n. Poco despu�s, sin embargo, el proceso fue frenado por Uruguay, con argumentos �liberales� tendientes a demostrar que ellos no contribu�an a la aceleraci�n del proceso (Klein, 187). Paraguay acompa�� esta posici�n. Lo cierto es que la participaci�n de los empresarios argentinos y brasile�os en estos �mbitos regionales databa de la �poca de los acuerdos Argentina-Brasil �firmados por Alfons�n y Sarney-, y que uruguayos y paraguayos tuvieron que ir incorpor�ndose a ellos.

Si los gobiernos esperaban de estas reuniones sectoriales avances en el proceso de integraci�n, es leg�timo suponer que los empresarios pertenecientes a los diversos sectores esperaran que sus representantes lograran acordar decisiones que los beneficiaran. �Sin embargo muchos de los empresarios presentes en las rondas de negociaci�n fueron m�s portavoces de sus propios intereses que de los pertenecientes a la totalidad de las empresas de su organizaci�n� (Klein, 188).

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Con el advenimiento del gobierno de De la R�a se esboz� un nuevo estilo en las negociaciones. A partir de declaraciones de los funcionarios competentes, de las cuales resulta que el gobierno resigna el rol de actor principal que le cabe de acuerdo al modelo, transform�ndose en un legitimador de los acuerdos que se alcancen<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>, los empresarios �la UIA- reclamaron que este rol protag�nico en las negociaciones fuera formalizado, instituyendo un �mbito en el que negociaran directamente, teniendo como contraparte los representantes del propio sector en Brasil y los dem�s pa�ses del bloque. Pretend�an que, alcanzado el acuerdo, los Estados, de participaci�n necesaria en el marco del sistema vigente, deber�an �homologarlo�. Pareciera que estos funcionarios ignoraran que �hay que hacer una diferencia entre quienes formulan las pol�ticas y negocian y los grupos empresariales. Los primeros son representativos de los intereses p�blicos y responden de alguna forma a la ciudadan�a o bien a las instancias de contralor p�blico, mientras los grupos empresariales tienen como referente intereses particulares que hacen a su especificidad� (Grandi y Bizzozero).

A la luz de esta propuesta gubernamental r�pidamente receptada por la UIA -organizaci�n representativa de los intereses industriales que aparece como m�s din�mica en la faz internacional- resulta interesante revisar algunas de las objeciones formuladas a los acuerdos sectoriales del primer per�odo (Klein, 187/188), tanto por liberales �la posible repartici�n del mercado entre grandes empresas conllevar�a el riesgo de crear situaciones de oligopolio en la regi�n- como por no liberales �los acuerdos eran meramente defensivos-. �En este marco aparece, de manera trascendente, la problem�tica vinculada a las consecuencias de la concentraci�n y desnacionalizaci�n. No ser� extra�o que hegemonice la representaci�n de un sector en distintos pa�ses, si no la misma empresa, al menos el grupo econ�mico al que pertenece. �Deber�a homologarse un acuerdo alcanzado entre los representantes de estas empresas? �Cu�l deber�a ser el rol de los estados ante estos acuerdos?�.

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Comienza a sentirse el ALCA

Si bien esta propuesta de la UIA no resulta aislada, ni es novedosa -es coincidente con la mayor�a de las opiniones vertidas en el marco del Foro Empresarial de las Am�ricas<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]>, �mbito que pretende �examinar la experiencia del sector privado como agente capaz de influir y dar sostenimiento a los acuerdos regionales de integraci�n�, con el fin de transmitir las visiones del sector privado respecto al ALCA a los gobiernos de la regi�n<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>-, resulta muy ilustrativa en relaci�n a su posicionamiento, si se analiza el contexto en el que fue formulada, ya que, poco antes de la asunci�n del gobierno de De la R�a, la UIA resolvi� exteriorizar una posici�n en defensa de la industria nacional frente al Mercosur y las relaciones comerciales internacionales, mediante �un golpe de tim�n pol�tico que realiz� su conducci�n, al destituir a los empresarios que llevaban hasta ahora las negociaciones con Brasil y con el �rea de Libre Comercio de las Am�ricas (ALCA). La decisi�n se adopt� tras una minicrisis, despu�s de que un grupo de empresarios pretendiera que la UIA fijara una posici�n ultraliberal en sus posturas del Mercosur y el ALCA�<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]>.

Este posicionamiento llevar�a a la entidad fabril, en septiembre de 2001, a propugnar �Suspender el Mercosur para asegurar su futuro� tal como significativamente se titula el documento con el que exterioriza su posici�n frente a la demanda de los sectores fabriles m�s castigados por la suba de las compras a Brasil, quienes expresaron su �desesperaci�n� a las autoridades de la UIA. Su presidente, Jos� Ignacio de Mendiguren, expres� �No estamos ni con quienes quieren desarmar al Mercosur para ir al ALCA ni con quienes miran para otro lado y hacen como que no pasara nada�. Alud�a, con ello, a las posturas atribuidas a Domingo Cavallo �que propiciaba la desaparici�n del Mercosur, para avanzar hacia un acuerdo de integraci�n con Estados Unidos � y de Adalberto Rodr�guez Giavarini �negadora�<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]>. En definitiva, desde una perspectiva pro Mercosur, lo que estaba en juego en ese momento eran las asimetr�as macroecon�micas y la falta de decisi�n pol�tica para superarlas.

�M�s participaci�n o m�s de lo mismo?

Luego, en el gobierno de Duhalde, en un marco global de indefinici�n, en los primeros d�as era dable inferir una l�nea de acci�n en este campo. Un par de datos resultaban alentadores: en ocasi�n de la reuni�n de ministros celebrada en febrero de 2002, de Mendiguren �Se�al� que una de causas de las dificultades en la relaci�n con los socios del Mercosur era la diferencia entre las agendas econ�micas y que a partir de ahora las pol�ticas econ�micas de los dos pa�ses tienden a converger�<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]> y �El Grupo Mercado Com�n, m�ximo organismo t�cnico del Mercosur, que se reunir� a partir de hoy en Buenos Aires, estudiar� la posibilidad de adoptar una moneda �nica para el bloque tras la devaluaci�n en Argentina�<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>.� Estos elementos acercaban a la profundizaci�n de la integraci�n y a la coordinaci�n de pol�ticas macroecon�micas. El tiempo mostr� que quedaron en mero discurso de ocasi�n. En esos mismos d�as �Amaral invit� a De Mendiguren y a los ejecutivos argentinos a una gira comercial, con �l y empresarios brasile�os, a China e India, en abril pr�ximo. Tambi�n viajar�n hombres de negocios de su pa�s a la cumbre de Mercosur. Los ministros intentan fomentar la participaci�n privada, casi una novedad del lado argentino�<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]>, toda una definici�n sobre cu�l es la �ndole de la participaci�n atribuida por los funcionarios a los actores empresariales.

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Asume Kirchner �cambia algo?

Como es tradicional que suceda ante la iniciaci�n de un gobierno, el presidente N�stor Kirchner recogi� elogios y apoyos entre el empresariado, �sector que destac� la "coherencia" del nuevo Jefe de Estado y la continuidad de Roberto Lavagna en el ministerio de Econom�a� tras su discurso ante la Asamblea Legislativa.
En particular, el presidente de la Federaci�n Agraria Argentina, Eduardo Buzzi, �calific� de �espectacular� la postura que asumi� Kirchner en torno al Mercosur, un mercado regional que, a criterio del Jefe de Estado, debe ser el marco apropiado para que el pa�s compita en el exterior...�<![if !supportFootnotes]>[13]<![endif]>.

Sin embargo, a poco andar se van advirtiendo algunas se�ales de alarma en el empresariado ante la dinamizaci�n del consumo interno, resultante del aumento de salarios, que se satisfacer�a, en opini�n de algunos empresarios, con importaciones brasile�as.� "En este punto, y desde su puesto en la Uni�n Industrial Argentina, Javier Gonz�lez Fraga se descuelga con la propuesta de retrogradar el Mercosur, que deber�a seg�n su planteo dejar de constituir una uni�n aduanera �caracterizada por definici�n por un arancel externo com�n; es decir, una barrera de protecci�n compartida respecto del resto del mundo� para conformar s�lo un �rea de libre comercio, sin aranceles entre sus miembros pero restituy�ndole a cada uno la soberan�a para definir su pol�tica comercial hacia otros pa�ses�<![if !supportFootnotes]>[14]<![endif]>. Gonz�lez Fraga elogia, de este modo, la estrategia chilena, que opt� por los acuerdos bilaterales, incluyendo ahora el que sell� con EE.UU. Pero esa estrategia podr�a consolidar una estructura productiva compuesta por sectores b�sicos, relegando la aspiraci�n a una mayor diversidad y a un objetivo de pleno empleo de la mano de obra. �En principio, no parece ser �ste el proyecto pol�tico del gobierno de Kirchner y tampoco el modelo del equipo encabezado por Roberto Lavagna. Pero lo concreto es que hasta ahora Econom�a viene desentendi�ndose de la cuesti�n de la integraci�n, con lo que estrat�gicamente carece de un ingrediente sustancial�<![if !supportFootnotes]>[15]<![endif]>. Sin embargo, respecto del Mercosur, de la �ltima cumbre Lula-Kirchner surgi� la creaci�n de una comisi�n para monitorear el comercio entre ambos pa�ses, inst�ndose a los privados a superar por consenso los problemas que surjan por alg�n excesivo desnivel sectorial. Como se ve, un regreso a las posiciones sustentadas en tiempos de De la R�a-

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En suma, con cada cambio de gobierno, se anuncia el relanzamiento del MERCOSUR y se alienta la participaci�n empresarial. Con el tiempo, el relanzamiento pierde impulso y la participaci�n empresarial se limita a la participaci�n en el mercado.

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